Основные принципы межбюджетных отношений в России

Межбюджетные отношения в России основаны на следующих принципах:

распределения и закрепления расходов бюджетов по определенным уровням бюджетной системы РФ ;
разграничения (закрепления) на постоянной основе доходов по уровням бюджетной системы РФ;
равенства бюджетных прав субъектов РФ, равенства бюджетных прав муниципальных образований;
выравнивания уровней минимальной бюджетной обеспеченности субъектов РФ, муниципальных образований;
равенства всех бюджетов РФ во взаимоотношениях с федеральным бюджетом, равенства местных бюджетов во взаимоотношениях с бюджетами субъектов Федерации.

В соответствии с этими принципами отдельные виды бюджетных расходов могут передаваться из федерального бюджета в бюджеты субъектов РФ, а из бюджетов субъектов РФ - в местные бюджеты. Используется единая методика расчета нормативов финансовых затрат на предоставление государственных и муниципальных услуг, нормативов расчета финансовой помощи территориальным бюджетам, а также единый порядок уплаты федеральных и региональных налогов.

Целями организации системы межбюджетных отношений могут быть:

выравнивание бюджетной обеспеченности,
стимулирование роста налогового потенциала,
финансовое управление территориальным развитием,
снижение рисков недофинансирования ключевых бюджетных услуг на местном уровне.

Реформы межбюджетных отношений в России в 2000-х гг.

В 2001 году правительством утверждена концепция реформы межбюджетных отношений - Программа развития бюджетного федерализма в РФ на период до 2005 года . Согласно концепции,и муниципалитеты должны стать более самостоятельными: получить ограниченную самостоятельность в налоговой политике, в управлении расходами своих бюджетов, реализовывать закрепленные за ними расходные полномочия за счет собственных доходов.

В основу реформы положен принцип разграничения полномочий между разными уровнями власти. За регионами и муниципалитетами закреплялся ограниченный круг обязательств (мандатов), исключены обязательства, не подкрепленные источниками финансирования. Также расширялись налоговые полномочия органов власти субъектов и местного самоуправления. Таким образом, сделана попытка поставить их доходы в прямую зависимость от успешности развития «налогооблагаемой базы» территории (местной экономики): успешности привлечения инвесторов, стимулирования предпринимательской активности и роста малого бизнеса.

Впервые в соответствии с новыми принципами бюджет был сформирован в 2005 году .

В 2005 году принят закон «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в связи с совершенствованием разграничения полномочий», он ввел институт так называемых добровольных полномочий, которые субъекты могут вводить в одностороннем порядке даже при отсутствии источников финансирования.

Положение бюджетов регионального уровня

Главный итог реформы межбюджетных отношений - существенный рост бюджетной централизации. Разграничение функций и доходов на практике привело к серьёзному усилению центра.

Не произошло и реального разграничения источников доходов . В Бюджетном кодексе заложен принцип одноканального финансирования (один налог - один бюджет), но на деле более 80 % налоговых поступлений в бюджеты регионов - это отчисления от федеральных налогов. Основные источники пополнения региональной казны - это часть налога на прибыль , налог на доходы физических лиц (НДФЛ) и поделенные с федеральным центром акцизы . В период кризиса 2008-2009 гг. доходы от первого почти прекратились - прибыли у предприятий нет.

В доходах консолидированного бюджета доля центра в 1999 году составляла 44 %. В 2007 году эта доля составила 66,2 %. Учитывая, что часть доходов центра перераспределяется в регионы в виде трансфертов , на него все равно приходилось 58,9 % консолидированного бюджета. В итоге даже у регионов богатых природными ресурсами оказалось недостаточно средств, чтобы покрывать собственные бюджетные обязательства . Они попали в зависимость от благосклонности и дотаций центра. В экономически благополучном 2006 году, по данным Минрегиона , доля дотаций из центра составила всего 10 % только в 16 из 87 субъектов, доля в 10-30 % - в 37 регионах . Всего на межбюджетные трансферты приходилось более трети расходов федерального бюджета 2007 года.

По словам министра регионального развития Дмитрия Козака, «70-80 % всех полномочий сейчас в руках федеральных органов, которые, хоть и представлены на территории, не несут политической ответственности за принимаемые решения» . Губернаторы не имеют ни возможности, ни стимулов, чтобы работать более эффективно. Главной проблемой становится недостаток компетентной инициативы в регионах.

Таким образом, регионы не стали самостоятельнее, они получают средства не напрямую от налогоплательщиков, а через посредника - федеральный центр. Чем больше налогов забирает федеральный центр, тем меньше стимулов у регионов для эффективной работы. В самом крупном проигрыше оказываются регионы-доноры .

Передача сигнала сверху замедлена, поскольку ему приходится проходить через четыре круга федеральной власти. Представительство регионов в федеральном законотворчестве сведено к минимуму и де-факто, и де-юре. Разделение полномочий с точки зрения финансового федерализма осуществляется совершенно диким способом. Стимулирование регионов походит на круговую поруку, когда бедных закармливают и они теряют всякий стимул к работе, а богатых обкладывают налоговым бременем. Межбюджетная реформа 2005 года только усилила неформальный дележ федеральной казны и наплодила лишних 15 % чиновников. Да ещё появился новый региональный спорт - бюджетный лоббизм. Новый, четвёртый бюджетный уровень - муниципальный - оказался нежизнеспособным, и реформа МСУ провалилась. Козак тогда пытался причесать и стандартизировать ОМСУ, на деле получилась только фикция самоуправления, был создан новый уровень госвласти, только без полномочий и средств.

Положение бюджетов муниципального уровня

Согласно Бюджетному кодексу, муниципалитеты могут частично управлять лишь двумя налогами - земельным и на имущество физических лиц. Но эти налоги трудно собирать, и составляют они считанные проценты в бюджете муниципальных районов. Основные поступления - это перечисление муниципалитетам доли от прочих налогов из вышестоящих бюджетов. Например, сельские поселения получают 10 % собираемого на их территории налога на доходы физических лиц (НДФЛ) и 30 % единого сельскохозяйственного налога (ЕСХН), муниципальные районы - 20 % НДФЛ, 30 % ЕСХН и 90 % единого налога на вмененный доход .

Таким образом, муниципалитеты остаются полностью зависимыми от своих регионов и центра.

Региональные и муниципальные бюджеты РФ в период кризиса

По итогам января-июля 2009 года по сравнению с аналогичным периодом 2008 года сокращение доходов консолидированных бюджетов субъектов РФ составило 7 %. Объёмы доходов снизились в 35 регионах. В 5 из них доходы упали более чем на 20 % .

За восемь месяцев 2009 года наибольшее падение доходов зафиксировано в Тюменской области (на 34 %), Челябинской области (на 28 %), Вологодской области (на 24 %), Ханты-Мансийском АО (на 23 %). За этот же период сокращение налоговых доходов консолидированных бюджетов субъектов РФ составило 17 %, рост налоговых доходов произошёл в 23 регионах, снижение более чем на 20 % - в 11 субъектах Федерации. Из-за кризиса в 2008-2009 гг. серьёзно сократились поступления от налога на прибыль - одного из основных источников дохода региональных бюджетов. Прибыли у предприятий почти нет. Доходы от этого налога снизились на 44 %, в 16 регионах поступления сократились более чем на 50 %, рост доходов от налога на прибыль зафиксирован в 11 регионах России. Снижение объёмов НДФЛ составило 1 %, при этом поступления выросли в 41 регионе.

5.1. Понятие и принципы межбюджетных отношений

Межбюджетные отношения — это отношения между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления по поводу:

1) разграничения расходов и доходов на постоянной основе между уровнями бюджетной системы;

2) распределения между бюджетами разных уровней регулирующих налогов по временным нормативам;

3) перераспределения средств из бюджетов одного уровня в другой, а также между бюджетами того же уровня в разных формах.

Цель межбюджетных отношений — создание исходных условий для сбалансированности бюджетов на каждом уровне с учетом возлагаемых на них задач и функций при соблюдении минимальных государственных социальных стандартов на всей территории страны исходя из имеющегося на соответствующих территориях налогового потенциала.

Характер межбюджетных отношений основывается на бюджетном федерализме. Бюджетный федерализм — это система принципов построения межбюджетных отношений, которая позволяет в условиях самостоятельности каждого бюджета сочетать интересы Федерации с интересами каждого ее субъекта и органа местного самоуправления.

Принципы межбюджетных отношений:

1) самостоятельность бюджетов разных уровней. Самостоятельность бюджетов в данном случае означает:

закрепление за каждым уровнем власти собственных доходных источников и права самостоятельно определять направления расходования бюджетных средств в рамках действующего законодательства;
недопустимость изъятия дополнительно полученных доходов в вышестоящие бюджеты;
компенсацию расходов, возникающих в результате решений, принятых вышестоящими органами государственной власти и управления, бюджетам;

2) разграничение расходных обязательств между органами государственной власти и управления различных уровней;

3) соответствие объема расходных обязательств, возложенных на каждый уровень государственной власти и управления, доходным полномочиям;

4) наличие формализованного механизма корректировки дисбаланса между расходными обязательствами и доходными полномочиями каждого уровня власти;

5) наличие специальных процедур предотвращения и разрешения конфликтов между различными уровнями органов государственной власти и управления.

5.2. Доходные полномочия и расходные обязательства

Одним из факторов, которые серьезно сдерживают рост эффективности межбюджетных отношений, являются сохраняющиеся диспропорции между объемом бюджетных расходных обязательств и доходными источниками, закрепленными за субъектами Федерации.

В 1994 г. в соответствии с Указом Президента Российской Федерации № 2268 в механизм бюджетного федерализма вводится новая форма перераспределения средств между федеральными бюджетами: передача средств из федерального бюджета региональным бюджетам осуществляется путем формирования Фонда финансовой поддержки регионов и расчета размера выделяемых средств на основе специально разработанной формулы. Этот метод стал также использоваться во взаимоотношениях между региональными и местными бюджетами. Применение его способствовало объективизации межбюджетного распределения средств.

В процессе реформирования межбюджетных отношений, который идет все последнее десятилетие, этапным стал 2005 г., когда впервые бюджет стал формироваться на принципиально новой основе — законодательного разграничения финансово-бюджетных полномочий между всеми уровнями бюджетной вертикали. Однако практика исполнения бюджетов в прошлом и текущем году показывает, что, к сожалению, во многих региональных и местных бюджетах недостаточно средств для исполнения своих расходных полномочий. Так, в 2005 г. это вызвало необходимость существенного увеличения дотаций из федерального бюджета на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации (до 52 млрд руб.). В 2007 г. объем предусмотренных дотаций бюджетам субъектов Российской Федерации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов предлагается в сумме 34,64 млрд руб., что почти на 39 % выше уровня 2006 г.

Проблема разграничения доходных полномочий между уровнями бюджетной системы, как правило, рассматривается в контексте следующих аспектов:

уровень государственной власти, на котором принимается решение о введении налога;
уровень бюджетной системы, в которой поступают средства, собранные в результате введения налога;
уровень бюджетной системы, осуществляющий администрирование.

Большая часть функций по администрированию налогов, установлению налоговых баз, налоговых ставок или предельных налоговых ставок также возложена на центральные власти.

Доходы от налогообложения должны распределяться между бюджетами различных уровней согласно возложенным на них расходным обязательствам и ответственности субфедеральных властей за их реализацию.

Список федеральных, региональных и местных налогов РФ устанавливается первой частью Налогового кодекса РФ. В РФ в основном практикуется модель взаимодействия между уровнями государственной власти в сфере разграничения налоговых доходов, основанная на разделении поступлений от налогов между уровнями бюджетной системы. Это означает, что доходы от вводимого на любом из уровней бюджетной системы налога могут поступать и в бюджеты других уровней. Например, в 2003 г. 50 % доходов от акциза на этиловый спирт-сырец (который относится к федеральным налогам и сборам) поступало в федеральный бюджет, а 50 % — в бюджеты субъектов РФ. В то же время, 50 % доходов от земельного налога, который является местным, поступало в бюджеты субъектов РФ (за исключением г. Москвы и г. Санкт-Петербурга), а 50 % — в бюджеты муниципальных образований.

Модель, основанная на разделении налоговых поступлений между уровнями бюджетной системы, практикуется не только в России, но и в ряде развитых стран, среди которых можно выделить Германию. Основное достоинство такой системы взаимоотношений между уровнями бюджетной системы — простота в регулировании пропорций между доходами федерального и субфедеральных бюджетов в тех случаях, когда меняется соотношение между доходными полномочиями и расходными обязательствами. Однако, будучи воплощенной в РФ, такая модель привела к ряду негативных последствий. Во-первых, зачастую региональные власти относятся к своей доле в федеральных налогах как к «чужим» деньгам и распоряжаются ими недостаточно ответственно. Во-вторых, частые изменения пропорций разделения налогов между уровнями бюджетной системы приводят к незаинтересованности региональных властей в наращивании собственной налоговой базы и к неэффективности разработки долгосрочных программ развития.

Разграничение расходных обязательств между уровнями бюджетной системы должно базироваться на следующих принципах:

макроэкономическая эффективность. Данный принцип означает распределение расходных обязательств с учетом эффектов масштаба, локализации и размывания. Все расходы, носящие перераспределительный характер, в рамках данного критерия должны передаваться на максимально высокий уровень государственного управления с целью недопущения социальных конфликтов;
критерий зоноиспользования. Подразумевает максимальное приближение расходов к потребителям соответствующих благ;
принцип равномерности осуществления расходов по территории. Означает необходимость расходования средств из бюджетов более высоких уровней в случае их равномерного распределения по территории страны.

В соответствии с данными принципами расходы между уровнями бюджетной системы должны быть распределены следующим образом.

Правовой базой разграничения полномочий, в том числе расходных, в России является Конституция РФ, Бюджетный кодекс РФ, федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В Конституции РФ определены предметы ведения федерального центра, предметы совместного ведения РФ и субъектов РФ, а также предметы ведения субъектов РФ, которые обладают всей полнотой государственной власти вне предметов ведения РФ и совместного ведения РФ и субъектов РФ.

Межбюджетные отношения особенно обострились в 1996-1997 гг., что выразилось в большом количестве суррогатных денежных и неденежных форм исполнения бюджетов; распределение финансовых ресурсов между уровнями бюджетной системы по вертикали и горизонтали приобрело субъективный характер, социальный характер приобретали массовые задержки в финансировании расходов на выплату заработной платы и др.

Основной проблемой, характерной для РФ в области расходных полномочий, являлось их нечеткое разграничение в законодательстве и отнесение значительной части расходов к сфере совместного ведения, что приводило к размыванию ответственности между различными уровнями государственного управления и местного самоуправления. Нечеткое разграничение полномочий и наличие большого объема обязательств, возлагаемых вышестоящими уровнями власти на субфедеральные бюджеты, влечет за собой незаинтересованность региональных властей в проведении собственной экономической политики, направленной на экономическое и социальное развитие. Возлагаемые вышестоящими уровнями власти на субфедеральные бюджеты обязательства, не обеспеченные источниками финансирования, называют нефинансируемыми федеральными мандатами. Примером нефинансируемого федерального мандата является решение федерального центра о повышении зарплат работникам бюджетной сферы, ответственность за реализацию которого несут субфедеральные власти.

Требования о предоставлении льгот и субсидий отдельным категориям граждан содержатся в более чем 120 федеральных законодательных актах. Местным властям федеральные законы вменяют в обязанность оплачивать из своих бюджетов 37 видов льгот . Существование нефинансируемых федеральных мандатов является прямым нарушением принципа соответствия объема расходных обязательств, возложенных на каждый уровень государственной власти и управления, доходным полномочиям.

В связи с этим Правительством Российской Федерации была разpaботана Концепция реформирования межбюджетных отношений. Основная ее задача — создание нового механизма финансовой поддержки субъектов РФ. В 1999 г. была принята новая методика распределения трансфертов Фонда финансовой поддержки регионов (ФФПР), в 2001 г. завершено реформирование ФФПР с закреплением на федеральном уровне методики и процедуры распределения основной части финансовой помощи субъектам Российской Федерации. Основой для расчета финансовой помощи субъектам Российской Федерации из федерального бюджета являются нормативы финансовых затрат на предоставление государственных услуг, нормативы минимальной бюджетной обеспеченности. В связи с этим в Бюджетный кодекс введены такие понятия, как минимальные государственные стандарты (государственные услуги, предоставление которых гражданам на безвозмездной и безвозвратной основе за счет финансирования из бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ и бюджетов государственных внебюджетных фондов гарантируется государством на определенном минимальном уровне на всей территории страны) и минимальная бюджетная обеспеченность (минимально допустимая стоимость государственных или муниципальных услуг в денежном выражении, которая предоставляется органами государственной власти или местного самоуправления в расчете на душу населения за счет средств соответствующих бюджетов). Для установления стандартов и определения уровня бюджетной обеспеченности необходима разработка нормативов финансовых затрат на предоставление услуг и нормативов минимальной бюджетной обеспеченности. Эти нормативы определяются на основе единой методики, которая учитывает социально-экономические, географические, климатические и другие особенности субъекта Федерации, влияющие на уровень этих нормативов.

Следует отметить, что формирование межбюджетных отношений в 2007 г. шло с учетом изменений налогового и бюджетного законодательства, вводимых в действие с 1 января 2007 г. К основным из них можно отнести:

передача бюджетам субъектов Российской Федерации федеральной части НДПИ в отношении добытых природных алмазов и разовых платежей за пользование недрами (бонусы) по месторождениям природных алмазов.

5.3. Межбюджетные трансферты

На раздел «Межбюджетные трансферты» приходится более трети всех расходов федерального бюджета на 2007 г. — 33,7 %. Суммарные расходы по этому разделу в проекте бюджета составляют 777,2 млрд руб., что на 46,8 % больше, чем в бюджете 2006 г.

За последние годы объемы перераспределения значительно возросли. Если в 1999 г. безвозмездные перечисления регионам составили 9 % расходов федерального бюджета, то в 2001 г. — более 18 %, а в 2005 г. — около трети. Однако следует иметь в виду, что такая значительная доля средств, перераспределяемых через федеральный бюджет между разными уровнями бюджетной системы, во многом объясняется тем, что за последние годы в состав этого раздела были включены многие статьи расходов, которые ранее проходили по другим разделам федерального бюджета.

Кроме того, бюджет, начиная с 2005 г., строится на новой системе разграничения расходных полномочий. При этом значительная часть полномочий, закрепленных за федеральным центром, делегирована на региональный уровень и финансируется за счет средств федерального бюджета, которые также входят в состав «межбюджетных трансфертов».

Основным видом финансовой помощи бюджетам других уровней является Фонд финансовой поддержки регионов (ФФПР) , созданный в 1994 г. До 2001 г. ФФПР составлял до 70 % от объема всех расходов на оказание финансовой помощи региональным бюджетам, сейчас — около 43 %. Снижение сумм, распределяемых в регионы через этот фонд, обусловлено созданием и закреплением ряда других фондов субсидирования регионов. Общий объем ФФПР запланирован в проекте бюджета на 2007 г. в объеме 260,42 млрд руб., что на 14 % больше утвержденного в законе о бюджете на 2006 г.

Главная цель этого Фонда — выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ. Из ФФПР выделяются дотации субъектам РФ на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности, субсидии на государственную финансовую поддержку закупки и доставки нефти, нефтепродуктов, топлива и продовольственных товаров в районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности, субвенции на компенсацию тарифов на электроэнергию территориям Дальнего Востока и Архангельской области.

В основе методики расчета объемов дотаций ФФПР лежит показатель уровня расчетной бюджетной обеспеченности региона, который зависит от рассчитываемых по специальным методикам относительных к средним по России показателям налогового потенциала и расходных потребностей региона. В указанную методику в 2007 г. был внесены изменения по расчету индекса налогового потенциала, направленные на то, чтобы для регионов, которые достигли более высоких показателей социально-экономического развития и смогли увеличить свой налоговый потенциал выше среднероссийского уровня, объем федеральных дотаций не сокращался. Этим, как предполагается, будет достигаться цель стимулирования регионов к развитию собственной налоговой базы.

Еще одним инструментом межбюджетного регулирования является Федеральный фонд регионального развития (ФФРР) . Средства фонда идут на выравнивание обеспеченности регионов инженерной и социальной инфраструктурой, на финансирование федеральных программ развития регионов.

В будущем году средства будут выделяться регионам в виде субсидий на софинасирование развития общественной инфраструктуры регионального и муниципального значения. Кроме того, в связи с проводимой реформой местного самоуправления регионы могут получить дополнительные федеральные средства на создание и поддержку региональных фондов муниципального развития.

Критерием получения средств их ФФРР служат формализованные принципы с учетом уровня софинансирования расходов, определенного исходя из бюджетной обеспеченности регионов с правом субъектов Российской Федерации самостоятельно определять конкретные направления использования средств. Если после распределения дотаций из Фонда финансовой поддержки региональный показатель обеспеченности общественной инфраструктурой не превысит среднероссийский уровень более чем на 10 % или ниже этого уровня, то субъект Федерации получит дотации из Фонда регионального развития. Причем помощь по линии этого фонда могут получить только реципиенты. Регионы-доноры, даже если уровень развития общественной инфраструктуры в них не соответствует среднероссийским стандартам, не получают субсидий из ФФРР. Так, в 2007 г. субсидии из указанного фонда получат 69 регионов (в 2006 г. — 55).

Важным инструментом поддержки региональных бюджетов является Федеральный фонд софинансирования социальных расходов . Объем Фонда на 2007 г. составит около 33,5 млрд руб., что на 27,8 % превышает уровень текущего года. Главной целью Фонда софинансирования является поддержка бюджетов субъектов Федерации в форме частичного возмещения расходов регионов на решение приоритетных, социально значимых задач. Субсидии из данного фонда распределяются между всеми субъектами РФ для долевого финансирования (частичного возмещения) приоритетных социально-значимых расходов (прежде всего, на образование, здравоохранение, культуру, социальное обеспечение, социальную помощь населению).

Так, в 2007 г. на предоставление субсидий малообеспеченным гражданам на оплату услуг ЖКХ предусмотрено 8,24 млрд руб. При этом уровень софинансирования этих расходов из федерального бюджета составит 15 % от ожидаемых расходных обязательств субъектов Российской Федерации. Планируется также выделить средства на реализацию мер социальной поддержки реабилитированных лиц и лиц, пострадавших от политических репрессий, тружеников тыла, граждан, имеющих детей, ветеранов труда.

Значительную часть межбюджетных трансфертов составляет Федеральный фонд компенсаций (ФФК) , объем которого в 2007 г. составит значительную сумму — около 153,9 млрд руб., что более чем в 2 раза превышает размеры Фонда в 2006 г.

Средства этого фонда выделяются в виде целевых субвенций на финансирование отдельных полномочий, которые являются федеральными, но делегируются для исполнения на региональный уровень власти. Средства из этого фонда передаются всем без исключения субъектам Федерации, вне зависимости от их уровня бюджетной обеспеченности, пропорционально численности соответствующих категорий населения. По каждому из полномочий средства выделяются отдельной строкой, причем в последнее время перечень этих полномочий в связи с проводимой реформой регулярно меняется. Ряд других статей расходов по Фонду компенсаций, касающихся поддержки ряда регионов и муниципальных образований, финансируются уже не первый год.

Так, в рамках этого фонда в бюджете текущего 2006 г. были впервые выделены субвенции на реализацию полномочий в сфере регулирования водных отношений, охраны и использования объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты, управления и пользования лесами. Эти же направления финансирования остаются и в проекте бюджета 2007 г.

В 2007 г. в составе этого фонда появляются компенсации для повышения денежного довольствия сотрудников и заработной платы работников территориальных подразделений противопожарной службы, а также работников территориальных подразделений милиции общественной безопасности, содержащихся за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов: соответственно 6,9 и 8,2 млрд руб. Это будет способствовать выравниванию денежного довольствия и заработной платы в этих организациях на федеральном и территориальном уровнях.

Главной задачей Федерального фонда реформирования региональных и муниципальных финансов является поощрение регионов, наиболее эффективно работающих со своими финансами, со своим бюджетом. В проекте бюджета на 2007 г. предусмотрено отобрать 10 субъектов Российской Федерации и муниципальных образований для предоставления субсидий по результатам оценки программ реформирования региональных и муниципальных финансов. Фонд реформирования региональных финансов формируется за счет средств займа Международного банка реконструкции и развития (МБРР).

Кроме специальных фондов, имеющих определенную направленность, в разделе «Межбюджетные трансферты» отдельной строкой выделены различного рода дотации и субвенции, предоставляемые субъектам Российской Федерации на финансирование социально-значимых расходов, а также на реализацию национальных проектов.

Прямое отношение к межбюджетной сфере имеют также расходы федерального бюджета, предусмотренные на реализацию Федеральной адресной инвестиционной программы , которая включает в себя финансирование Федеральных целевых программ (ФЦП), часть из которых напрямую относится к регионам. В бюджете 2007 г. заканчивается финансирование ряда ФЦП по развитию регионов. В то же время, в будущем году в перечень ФЦП включены две новые региональные программы со значительными объемами федерального финансирования: «Развитие г. Сочи как горноклиматического курорта на 2006-2014 гг.» и «Социально-экономическое развитие Курильских островов на 2007-2015 гг.». Кроме того, в бюджете 2007 г. вдвое возрастет (с 6 до почти 12 млрд руб.) финансирование из федерального бюджета программы «Восстановление экономической и социальной сферы Чеченской Республики на 2002 и последующие годы».

5.4. Проблемы межбюджетных отношений

Проблемы взаимоотношений федерального центра и регионов остаются одними из наиболее острых и сложных в процессе разработки и принятия бюджета на очередной финансовый год. Об актуальности этих проблем говорит и тот факт, что в период подготовки бюджета 2007 г. состоялось заседание Президиума Государственного совета «О совершенствовании межбюджетных отношений в Российской Федерации». А в июле к заседанию Государственного совета был представлен Доклад о взаимодействии федеральных и региональных властей при разработке программ социально-экономического развития регионов.

В Бюджетном послании Президента Российской Федерации «О бюджетной политике в 2007 году» были сформулированы основные задачи по совершенствованию межбюджетных отношений. Ключевым направлением обозначено кардинальное повышение эффективности управления государственными и муниципальными финансами. При этом отмечено, что необходимо «снижать иждивенческие настроения в регионах» и усиливать мотивацию регионов к развитию собственной налоговой базы.

По сути, аналогичные предложения содержатся в уже упомянутом Докладе Госсовета и правительственных документах, касающихся межбюджетных отношений. В первую очередь, это принятая Правительством «Концепция повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в Российской Федерации в 2006-2008 годах», а также основные показатели перспективного финансового плана на 2007-2009 гг. Кроме того, на реализацию тех же задач направлены и подготовленные Минфином поправки в Бюджетный кодекс.

Следует также отметить, что формирование межбюджетных отношений в 2007 г. шло с учетом изменений налогового и бюджетного законодательства, вводимых в действие с 1 января 2007 г. К основным из них можно отнести:

переход от разрешительного к заявительному порядку возмещения НДС экспортерам;
уменьшение налоговой базы по налогу на прибыль организаций на сумму убытков, полученных ими в предшествующие годы; сокращение сроков списания расходов на НИОКР по налогу на прибыль организаций;
установление понижающего коэффициента к налоговой ставке по налогу на добычу полезных ископаемых (НДПИ), стимулирующего дальнейшую разработку нефтяных месторождений, находящихся на завершающей стадии разработки (с выработанностью более 80 %) и нулевой налоговой ставки НДПИ для новых нефтяных месторождений;
увеличение социальных налоговых вычетов по налогу на доходы физических лиц на обучение и лечение;
изменение ставок акцизов по подакцизным товарам (продукции);
передача бюджетам субъектов Российской Федерации федеральной части НДПИ в отношении добытых природных алмазов и разовых платежей за пользование недрами (бонусы) по месторождениям природных алмазов .

По оценкам Минфина, предусмотренные изменения бюджетно-налогового законодательства приведут к сокращению доходов бюджетной системы на 193,5 млрд руб., из них 23,8 млрд руб. приходится на консолидированные бюджеты субъектов Российской Федерации.

Отличительной особенностью межбюджетного регулирования в 2007 г. должно стать введение механизмов, направленных на усиление мотивации регионов к увеличению своего налогового потенциала и повышение уровня их самостоятельности в использовании инвестиционных средств для решения задач развития. В этих целях была скорректирована методика распределения дотаций из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации и порядок предоставления инвестиционной поддержки регионов.

Одним из основных критериев, по которым в конечном итоге можно судить об эффективности политики в сфере межбюджетных отношений, является сближение уровня социально-экономического развития и уровня базовых социальных услуг, которые предоставляет государство своим гражданам на всей территории страны. В настоящее время, как известно, степень дифференциации по всем важнейшим экономическим и социальным параметрам показателей между регионами России очень высока. Так, бюджетные расходы на душу населения значительно варьируются по разным регионам: на здравоохранение более чем в 6 раз, на социальное обеспечение — в 15 раз, на образование — более чем в 5 раз. Поэтому задача выравнивания уровня бюджетной обеспеченности и, в более широком плане, уровней социально-экономического развития, остается одним из главных приоритетов межбюджетного регулирования.

В то же время, как следует из Пояснительной записки к проекту бюджета, в 2007 г. Минфин прогнозирует устойчивое исполнение бюджетов субъектов Российской Федерации. Вместе с тем, анализ материалов, представленных к проекту бюджета, показывает, что ситуация с исполнением бюджетов субъектов Федерации существенно различается по регионам. Кроме того, до настоящего времени не сформирован реестр действующих расходных обязательств по уровням бюджетной системы, не приняты государственные социальные стандарты, не определены нормативы финансовых затрат на предоставление государственных и муниципальных услуг.

Вопросы для самопроверки

Что такое межбюджетные отношения?
Каковы принципы построения межбюджетных отношений в федеративном государстве?
Что такое доходные полномочия и каковы формы их проявления?
Что такое расходные обязательства и каковы формы их проявления?
Назначение фондов финансовой помощи.
Целевое назначение, источник формирования и направления использования фонда финансовой поддержки регионов.
Целевое назначение, источник формирования и направления использования фонда компенсаций.
Целевое назначение, источник формирования и направления использования фонда софинансирования социальных расходов.
Целевое назначение, источник формирования и направления использования фонда регионального развития.
Целевое назначение, источник формирования и направления использования фонда реформирования региональных финансов.

Практикумы

Название практикума	Аннотация
Практикум 5. Межбюджетные отношения

Презентации

Название презентации	Аннотация

Тьюторы

В любом государстве, имеющем административно-территориальное деление, существуют межбюджетные отношения. Но складываться они могут по-разному, то есть на разных условиях (принципах).

Унитарным бюджетным системам соответствует высокий уровень централизации бюджетных средств. Федеративные бюджетные системы строятся на основе самостоятельности территориальных бюджетов при соблюдении единства общегосударственных интересов и единства бюджетной системы.

Межбюджетные отношения в РФ? это отношения между органами государственной власти РФ, органами государственной власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления по обеспечению бюджетного процесса.

В Бюджетном кодексе РФ определены следующие принципы межбюджетных отношений, которые принято называть принципами бюджетного федерализма (хотя в самом Бюджетном кодексе РФ о бюджетном федерализме не упоминается):

· распределение и закрепление расходов бюджетов по определенным уровням бюджетной системы РФ;
· разграничение (закрепление) на постоянной основе собственных доходов и распределение по временным нормативам регулирующих доходов по уровням бюджетной системы РФ;
· равенство бюджетных прав субъектов РФ, равенство бюджетных прав муниципальных образований;
· выравнивание уровней минимальной бюджетной обеспеченности субъектов РФ, муниципальных образований;
· равенство всех бюджетов РФ во взаимоотношениях с федеральным бюджетом, равенство местных бюджетов во взаимоотношениях с бюджетами субъектов РФ.

Перечисленные принципы бюджетного федерализма в действующей бюджетной системе России реализуются пока весьма слабо. Не обеспечивается сбалансированность всех бюджетов. Начиная с 1992 г. и по настоящее время бездефицитными являются менее половины территориальных бюджетов. Но подавляющее большинство местных бюджетов также является дефицитным.

Федеральная власть взимает подавляющую часть налогов в федеральный бюджет, и затем часть из них возвращает в территориальные бюджеты. При этом порядок распределения централизованных финансовых ресурсов также несовершенен и приводит к постоянным разногласиям между разными уровнями власти.

Несмотря на проводимую работу по совершенствованию межбюджетных отношений (в 2004 г. с этой целью принят федеральный закон «О внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс РФ в части совершенствования межбюджетных отношений»; Правительством РФ утверждена программа совершенствования межбюджетных отношений, рассчитанная на несколько лет) проблема расширения собственной доходной базы бюджетов субъектов РФ и, особенно, местных бюджетов остается исключительно актуальной. Бюджетные взаимоотношения федерального центра и субъектов Федерации продолжают оставаться наиболее сложной проблемой бюджетного устройства России.

Для выравнивания уровней социально-экономического развития субъектов Федерации и муниципальных образований невозможно обойтись без финансовой поддержки их из федерального бюджета и бюджетов субъектов Федерации. В то же время требуется совершенствовать методику оказания такой поддержки, чтобы экономически отсталые территории (их властные структуры) становились полноправными участниками бюджетного процесса, а не выступали в унизительной роли просителей финансовой помощи.

Проблема межбюджетных отношений является по существу не только финансовой проблемой. От решения этой проблемы зависит будущее Российской Федерации как единого государства. В конечном итоге задача заключается в том, чтобы каждый уровень власти, каждый бюджет в пределах своих конституционных полномочий мог формировать собственную доходную базу, достаточную для выполнения всех возложенных на него полномочий.

В России традиционно распределение доходов между уровнями бюджетной системы осуществляется посредством закрепления за каждым уровнем собственных доходов и использования регулирующих доходов.

Собственные доходы бюджетов - это виды доходов, закрепленные налоговым и бюджетным законодательством РФ на постоянной основе полностью или частично за определенным бюджетом. Например, НДС, акцизы, таможенные пошлины на все 100% закреплено как собственные доходы федерального бюджета.

Налог на доход физических лиц - это на 100% собственные доходы соответствующего территориального бюджета.

Налог на прибыль организаций (24% от налогооблагаемой базы) распределен на постоянной основе между бюджетами разных уровней следующим образом: 6,5% ? в федеральный бюджет;17,5% ? в бюджеты субъектов РФ.

Регулирующие доходы бюджетов - это федеральные и региональные налоги и иные платежи, по которым устанавливаются нормативы отчислений (в %) в бюджеты субъектов РФ или местные бюджеты на очередной финансовый год или на ближайшие 2-3 года. Нормативы отчислений определяются законами о соответствующих бюджетах.

К регулирующим доходам бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов относятся также межбюджетные трансферты, к которым относятся дотации, субвенции и субсидии.

Дотации - это бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня на безвозмездной и безвозвратной основах для покрытия текущих расходов без указания конкретных их видов. Источником выделения дотаций является целевой бюджетный фонд (в федеральном бюджете? Фонд финансовой поддержки регионов? ФФПР, в территориальных бюджетах - фонды финансовой поддержки муниципальных образований? ФФПМО), эти фонды формируются в определенном размере от суммы налоговых доходов соответствующих бюджетов.

Расчет размеров дотаций в пользу каждого территориального бюджета или бюджетов муниципальных образований производится в соответствии с разработанной Минфином РФ и утвержденной в установленном порядке методикой.

Субвенции - это бюджетные средства, предоставленные бюджету другого уровня бюджетной системы или юридическому лицу на безвозмездной и безвозвратной основах на осуществление определенных целевых расходов. Субвенция выдается на определенный срок. В случае если субвенция не была израсходована в этот срок или расходования не по назначению, она должна быть возвращена в соответствующий бюджет.

Субсидии - это бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня из вышестоящего бюджета бюджетной системы или физическим, а также юридическим лицам на условиях долевого финансирования целевых расходов.

Применяется также такая форма финансовой поддержки региональных и местных бюджетов, как бюджетные кредиты.

Бюджетные кредиты? это бюджетные средства, предоставляемые из вышестоящего бюджета бюджету другого уровня на возвратной и возмездной основах на определенный срок в пределах финансового года.

В практике бюджетного регулирования используются также взаимные расчеты и бюджетные компенсации.

Взаимные расчеты? это метод бюджетного регулирования, который применяется в ходе исполнения бюджетов. Если в течение бюджетного года вышестоящие органы принимают решения, которые не были учтены при формировании бюджетов на этот год, то такие решения должны быть подкреплены передачей отдельных видов налогов или других платежей (полностью или частично) или путем предоставления бюджетных компенсаций.

Бюджетные компенсации - это суммы, утверждаемые и передаваемые из бюджета одного уровня в другой для возмещения выпадающих доходов или покрытия дополнительных расходов, вызванных решениями органов власти другого уровня. В Бюджетном кодексе РФ установлено, что в течение финансового года органы законодательной и исполнительной власти и органы местного самоуправления не имеют права принимать решения, приводящие к увеличению расходов бюджета, либо к снижению (выпадению) доходов бюджетов других уровней бюджетной системы РФ без внесения изменений и дополнений в соответствующие законы (решения) о бюджетах, компенсирующих увеличение расходов или снижение (выпадение) доходов.

В ближайшие годы предстоит решить многие проблемы межбюджетных отношений в РФ. Совершенствование их должно привести к тому, чтобы органы государственной власти и управления всех уровней, и органы местного самоуправления обладали реальной налогово-бюджетной самостоятельностью и несли постоянную ответственность за ее исполнение, то есть, чтобы расходные обязательства властных структур всех уровней были обеспечены их правами по регулированию соответствующих законов бюджетов.

Межбюджетные отношения – это взаимоотношения между публично-правовыми образованиями по вопросам регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса (ст. 6 БК РФ).

Цель межбюджетных отношений - создание исходных условий для сбалансированности бюджетов на каждом уровне с учетом возлагаемых на них задач и функций при соблюдении минимальных государственных социальных стандартов на всей территории страны исходя из имеющегося на соответствующих территориях налогового потенциала.

Межбюджетные отношения – это целый комплекс финансово-правовых норм, в круг которых включаются взаимоотношения между разными уровнями власти по поводу:

Разграничения расходных обязательств и ответственности за их выполнение;

Разграничения налоговых полномочий и доходных источников;

Бюджетного выравнивания и распределения финансовой помощи.

Межбюджетные отношения существуют в любом государстве, имеющем административно-территориальное деление, но складываться они могут на разных принципах. Посредством бюджетных инструментов государство влияет на воспроизводственный процесс, обеспечивает выравнивание социально-экономических условий жизни населения. В зависимости от государственного устройства выделяют унитарные и федеративные бюджетные системы.

Унитарное (единое) государство – это форма государственного устройства, при которой административно-территориальные образования не имеют собственной государственности или автономии. Здесь два уровня власти – центральный и местный (Венгрия, Китай, Польша, Франция). Органы местного самоуправления полностью подчиняются центральному правительству. Бюджетная система состоит из двух звеньев – государственного бюджета и многочисленных местных бюджетов. Унитарным бюджетным системам соответствует высокий уровень централизации бюджетных средств, незначительный объем бюджетных прав нижестоящих органов власти.

Федеративное (объединенное) государство – это форма государственного устройства, при которой государственные образования или административно-территориальные образования, входящие в государство, имеют собственную государственность и обладают определенной политической самостоятельностью в пределах распределенных между ними и центром компетенций. Бюджетная система состоит из трех звеньев: 1) государственный (федеральный) бюджет или бюджет центрального правительства; 2) бюджеты членов федерации (штатов – в США, земель – в Германии, провинций – в Канаде, субъектов федерации – в России); 3) местные бюджеты. Здесь муниципальные финансы в большей степени автономны. Органы местного самоуправления играют важную роль в финансировании государственных расходов.

Федерализм как форма государственного устройства существует более чем в двадцати странах, расположенных на пяти континентах с населением около 2 млрд. человек. Первой в истории буржуазной федерации были Соединенные Штаты Америки (конституция 1787 г.). Федерациями являются Австрия, Германия, Канада, Индия, Бельгия, Бразилия и др.

Федеративные бюджетные системы строятся на основе политического и экономического принципа. Политический принцип федерализма означает конституционное распределение между сторонами федеративного образования принадлежащим им по праву властных полномочий в реализации единой политики при обеспечении целостности составных единиц федерации.

Экономический принцип федерализма означает разделение полномочий в отношении собственности, в реализации денежно-кредитной, бюджетно-налоговой, инвестиционной политики между федерацией и ее субъектами.

Федеративные системы характеризуются рядом признаков: а) наличием иерархии; б) четко сформулированными полномочиями каждого из уровней управления; в) установленной автономией и регламентированным суверенитетом каждого из уровней.

Разграничение властных прав и полномочий между федерацией и ее субъектами предполагает и разделение бюджетов, их доходов и расходов. Распределение общих доходов государства между федеральным центром и его субъектами должно обеспечивать наиболее полное выполнение возложенных на них задач и функций. Для выполнения этих функций властным структурам необходимы соответствующие финансовые ресурсы, закрепленные на постоянной основе.

Взаимоотношения между субъектами, между субъектами и федеральным центром по выполнению задач государственного управления определяет характер отношений между бюджетами на принципах федерализма.

Бюджетный федерализм – это форма бюджетного устройства в федеративном государстве, которая предполагает разделение доходных полномочий, расходных обязательств и ответственности между федерацией и ее субъектами при сочетании интересов участников бюджетного процесса на всех уровнях бюджетной системы страны.

Базовыми принципами бюджетного федерализма являются:

Единство общегосударственных интересов и интересов населения как основа сбалансированности интересов всех трех уровней власти по бюджетным вопросам;

Сочетание централизма и децентрализации в разграничении бюджетно-налоговых полномочий, расходов и доходов по вертикали бюджетной системы, распределение и перераспределение их между бюджетами различных уровней на объективной основе;

Высокая степень самостоятельности бюджетов и ответственность органов власти каждого уровня за его сбалансированность, бюджетную обеспеченность исходя из налогового потенциала соответствующих территорий при наделении властных структур необходимой для этого налоговой инициативой;

Активное участие членов Федерации в формировании и реализации бюджетно-налоговой политики государства, включая межбюджетные отношения.

Бюджетный федерализм предполагает реальную самостоятельность регионов в нахождении средств для финансирования децентрализованно принимаемых решений и региональных программ развития территорий. Однако действительность такова, что финансовой базы для формирования бюджетных источников реализации принимаемых субъектами федерации решений недостаточно. Поэтому при недостаточности средств для реализации бюджетной самостоятельности регионов используются различные формы межбюджетных отношений и межбюджетного регулирования общегосударственных интересов на территории субъекта федерации.

Существует несколько моделей бюджетного федерализма. Классическая модель децентрализованного бюджетного федерализма, или американская, ориентирована на конкуренцию между территориальными образованиями, имеющими свои «непересекающиеся» налоги по принципу «один налог – один бюджет». Эта модель характеризуется высокой степенью децентрализации управления налогово-бюджетными процессами по вертикали власти. Центральное правительство не контролирует бюджетную деятельность региональных органов и не проводит политику, направленную на выравнивание социально-экономического развития регионов. Это содействует прежде всего развитию экономически развитых штатов.

Другая модель, получившая в настоящее время более широкое распространение в мире, носит название кооперативного бюджетного федерализма. Эта модель обычно используется там, где существуют значительные различия в уровнях бюджетной обеспеченности отдельных

регионов. Бюджетная система здесь базируется на «общих» налогах, поступления от которых распределяются между всеми ее уровнями.

Для выравнивания условий между богатыми и бедными землями, например, в Германии, используется механизм дифференциации нормативов отчислений от общих налогов. При этом основные финансовые ресурсы для выравнивания экономик, уровня и качества жизни населения земель поступают через федеральные и совместные программы регионального развития.

Российский бюджетный федерализм можно отнести к кооперативной модели с элементами децентрализованной модели бюджетного федерализма.

Опыт различных стран с федеративным устройством показывает, что для обеспечения эффективного функционирования любой модели бюджетного федерализма должны выполняться следующие основные условия:

Четкое разграничение и законодательное закрепление полномочий между всеми уровнями власти по расходам;

Наделение соответствующих уровней власти достаточными для выполнения этих полномочий доходными источниками;

Вертикальное и горизонтальное бюджетное выравнивание с использованием механизма межбюджетных отношений.

Принципами межбюджетных отношений в Российской Федерации являются:

Равенство бюджетных прав субъектов РФ, равенство бюджетных прав муниципальных образований;

Выравнивание уровней минимальной бюджетной обеспеченности субъектов РФ, муниципальных образований;

Равенство всех бюджетов РФ во взаимоотношениях с федеральным бюджетом, равенство местных бюджетов во взаимоотношениях с бюджетами субъектов РФ.

Межбюджетные отношения развиваются в плоскостях:

Отношения федеральный центр – регионы;

Отношения регионы – муниципальные образования;

Отношения крупные муниципальные образования – города и поселения, входящие в муниципальное образование.

Идеальная модель бюджетного федерализма предполагает, что объем доходных полномочий членов федерации должен полностью соответствовать объему расходных полномочий, закрепленному за данным уровнем государственной власти. Однако это возможно только теоретически, а на практике между расходными полномочиями и доходными возможностями существует разрыв. В результате возникает «вертикальный дисбаланс», или «вертикальный финансовый разрыв». Существует также и «горизонтальный финансовый дисбаланс», обусловленный неравномерным распределением доходной базы по различным регионам. Поэтому бюджетный федерализм предполагает вертикальное и горизонтальное выравнивание бюджетных систем.

Бюджетная система считается вертикально сбалансированной, если объем поступлений в совокупных бюджетах на каждом уровне власти в целом достаточен для осуществления их функций. Под горизонтальной сбалансированностью понимается общее соответствие доходов расходам бюджетов разных уровней.

Различия в бюджетной обеспеченности регионов из-за неравномерного размещения по территории страны производственного и ресурсного потенциала достигают в настоящее время 40 раз. Поэтому особая значимость выравнивающей функции национального бюджета с помощью межбюджетных трансфертов, которые осуществляются из федерального бюджета, из бюджета субъекта РФ и из местного бюджета. Вертикальное выравнивание происходит за счет дотаций, субсидий, субвенций, иных межбюджетных трансфертов.

Дотации - это межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы на безвозмездной и безвозвратной основах на покрытие расчетных минимально необходимых текущих расходов без установления конкретных направлений расходов по их видам, при недостаточности у них собственных доходов и отчислений от регулирующих налогов.

Субсидии - это межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджету другого уровня на условиях долевого финансирования целевых расходов. По сравнению с дотациями субсидии являются более гибкой формой и могут использоваться в регулировании инвестиционной бюджетной деятельности местных органов власти. Вместе с тем, поскольку субсидии предусматривают встречное финансирование из региональных и местных бюджетов, то в условиях роста дефицита бюджетов разных уровней они применимы не во всех случаях.

Субвенции - это межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджету другого уровня на безвозмездной и безвозвратной основах с указанием конкретной цели и на определенный срок.

К текущим относят субвенции, направленные на финансирование текущих расходов (расходы на социально-культурные мероприятия, содержание бюджетных организаций и социальную защиту населения, подлежащие первоочередному бюджетному финансированию). К инвестиционным относятся субвенции, связанные с расширенным воспроизводством, финансированием инвестиционной и инновационной деятельности (капитальные вложения на развитие социальной инфраструктуры, охрану окружающей среды, комплексное развитие территории и т.п.).

Также в межбюджетных отношениях используется такая форма финансирования, как бюджетный кредит – денежные средства, предоставляемые бюджетом другому бюджету бюджетной системы РФ, юридическому лицу, иностранному государству, иностранному юридическому лицу на возвратной и возмездной основах.

Совокупность межбюджетных трансфертов одной формы образует определенный фонд. Состав этих фондов, методическое обеспечение их функционирования находятся в процессе совершенствования. Так, в 2007 г. в гл. 16 БК РФ, посвященную межбюджетным трансфертам, ФЗ от 26.04.2007г. № 63-ФЗ, вступившим в силу с 01.01.2008г., были внесены очередные изменения. Начиная с 2008 г. в составе федерального бюджета образуются три фонда межбюджетных трансфертов:

1) дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ образуют Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов РФ;

2) совокупность субсидий бюджетам субъектов РФ образует Федеральный фонд софинансирования расходов;

3) совокупность субвенций бюджетам субъектов РФ образует Федеральный фонд компенсаций.

Общий объем межбюджетных трансфертов в 2010 г. составил (по плану) 2 720,9 млрд. руб., или 38,5% в расходах бюджета (см. табл.7.1).

Таблица 7.1

Расходы федерального бюджета на межбюджетные

трансферты в 2010 г. (в % к итогу)

Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов РФ (ФФФПР) формируется в составе расходов федерального бюджета с 1994 г. Он является одним из крупнейших по объему направляемой региональной помощи, однако удельный вес Фонда в общем объеме средств перераспределяемых доходов составляет не более 15%. Основной объем средств перераспределяется через механизмы вертикального выравнивания, выраженные в закреплении доходных источников по уровням бюджетной системы.

Главная цель Фонда – повысить возможности субъектов РФ с низкой бюджетной обеспеченностью в финансировании закрепленных за ними расходов и тем самым обеспечить выравнивание доступа граждан вне зависимости от места их проживания к основным бюджетным услугам. В настоящее время более 70 субъектов РФ получают трансферты из ФФФПР.

Порядок (методика) расчета дотаций определяется Правительством РФ. Согласно методике, минимальный уровень расчетной бюджетной обеспеченности определяется как средний уровень расчетной бюджетной обеспеченности до распределения дотаций по субъектам РФ, не входящим в число 10 субъектов РФ, имеющих самый высокий уровень бюджетной обеспеченности, и 10 субъектов РФ, имеющих самый низкий уровень бюджетной обеспеченности.

Уровень расчетной бюджетной обеспеченности субъекта РФ определяется соотношением между расчетными налоговыми доходами на одного жителя, которые могут быть получены консолидированным бюджетом субъекта РФ исходя из уровня развития и структуры экономики или налогового потенциала, и аналогичным показателем в среднем по консолидированным бюджетам субъектов РФ с учетом структуры населения, социально-экономических, географических, климатических и иных объективных факторов и условий, влияющих на стоимость предоставления одного и того же объема бюджетных услуг в расчете на одного жителя.

Так, минимальный уровень бюджетной обеспеченности после распределения ФФФПР составил: 2005 г. – 64,4%; 2006 г. – 64,2%; 2007 г. – 61,8%; 2008 г. – 57,4%, то есть произошло сокращение минимального уровня выравнивания бюджетной обеспеченности субъектов РФ с 64,4% до 57,4%. В этой связи начиная с 2008 г. было предусмотрено увеличение объема ФФФПР, позволяющее не снижать минимальный уровень бюджетной обеспеченности высокодотационных субъектов РФ.

Федеральный фонд компенсаций (ФФК) был создан в 2001г. с целью финансового обеспечения передаваемых полномочий. Это в основном касалось реализации социальных законов, связанных с денежными выплатами в адрес отдельных категорий граждан (различных пособий).

Распределение субвенций из Фонда производится между всеми без исключения субъектам РФ вне зависимости от их уровня бюджетной обеспеченности, пропорционально численности соответствующих категорий населения. Например, в федеральном бюджете на 2008 г. и на плановый период 2009 – 2010 гг. были предусмотрены следующие субвенции на реализацию делегированных субъектам РФ полномочий:

По обеспечению мер социальной поддержки для лиц, награжденных знаком «Почетный донор России», «Почетный донор СССР»;

По оказанию мер социальной поддержки по оплате жилищно-коммунальных услуг отдельным категориям граждан;

По обеспечению жильем отдельных категорий граждан, предусмотренных ФЗ «О ветеранах», «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» и др.

Федеральный фонд софинансирования расходов (ФФСР) был образован с 2008 г. для предоставления бюджетам других уровней субсидий на софинансирование приоритетных расходов вне зависимости от их характера с едиными принципами разделения указанных средств. Он заменил собой направляемые ранее по различным каналам средства инвестиционного характера, а также иные трансферты субъектам РФ, предоставляемые на условиях софинансирования. ФФСР объединил в себе средства действовавших в 2001 – 2007 гг. Федерального фонда софинансирования социальных расходов и регионального развития, что позволило повысить в рамках единой методологии прозрачность и объективность распределения субсидий с учетом бюджетной обеспеченности регионов.

Цели и условия предоставления и расходования субсидий бюджетам субъектов РФ из федерального бюджета, критерии отбора субъектов РФ для предоставления межбюджетных субсидий и их распределения между субъектами федерации устанавливаются федеральными законами или принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Правительством РФ на срок не менее трех лет.

Например, в 2008 – 2010 гг. в федеральном бюджете были запланированы следующие субсидии на:

Оплату жилого помещения и коммунальных услуг малоимущим гражданам;

Обеспечение жилыми помещениями детей сирот;

Выплату ежемесячного пособия на ребенка;

Осуществление мер социальной поддержки ветеранов труда и тружеников тыла и др.

С 2008 г. введены существенные ограничения и дополнительные по сравнению с предшествующим периодом условия на получение межбюджетных трансфертов. Установлен дифференцированный подход к регионам с различным уровнем дотационности (свыше 5 процентов, свыше 20 процентов и свыше 60 процентов). Это необходимо для того, чтобы заинтересовать регионы в «зарабатывании» собственных доходов и переходе из одной категории бюджетной обеспеченности в категорию с более высоким уровнем обеспеченности. Объем финансовой помощи конкретному региону находится в прямой зависимости от стоимости оказания государственных услуг в регионе и в обратной – от его доходного потенциала.

Межбюджетные трансферты из бюджетов субъектов РФ бюджетам бюджетной системы РФ предоставляются в следующей форме:

Дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений и дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов);

Субсидий местным бюджетам;

Субвенций местным бюджетам и субсидий бюджетам автономных округов, входящих в состав краев, областей, для реализации полномочий органов государственной власти субъектов РФ, передаваемых на основании договоров между органами государственной власти автономного округа и соответственно органами государственной власти края или области, заключенных в соответствии с законодательством РФ;

Субсидий федеральному бюджету из бюджетов субъектов РФ;

Иных межбюджетных трансфертов бюджетам бюджетной системы РФ.

Формы, порядок и условия предоставления межбюджетных трансфертов бюджетам внутригородских муниципальных образований из бюджетов субъектов РФ – городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга устанавливаются законами указанных субъектов РФ.

Дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений образуют региональный фонд финансовой поддержки поселений, а дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов) образуют региональный фонд финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов).

Совокупность субсидий местным бюджетам из бюджета субъекта РФ образует региональный фонд софинансирования расходов. Совокупность субвенций местным бюджетам из бюджета субъекта РФ образует региональный фонд компенсаций.

Межбюджетные трансферты из местных бюджетов предоставляются в следующей форме:

Дотаций из бюджетов муниципальных районов на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений;

Субсидий, перечисляемых из бюджетов поселений в бюджеты муниципальных районов на решение вопросов местного значения межмуниципального характера;

Бюджетное регулирование

Бюджетное регулирование – это процесс распределения доходов и перераспределение средств между бюджетами разных уровней в целях выравнивания их доходной базы.

Цели бюджетного регулирования:

· Поддержание стабильности экономики

· Обеспечение ее сбалансированности

· Предотвращение кризисных ситуаций

· Проведение антикризисных мероприятий

· Обеспечение структурных сдвигов

Основой бюджетного регулирования является закрепление источников доходов за бюджетами разного уровня. В составе бюджетов могут создаваться целевые и резервные бюджетные фонды, средства которых в целях осуществления социальных, экономических и других программ, ликвидации последствий стихийных бедствий, покрытия дефицита могут передаваться безвозмездно в виде субвенций, субсидий и дотаций в бюджеты нижних уровней.

Межбюджетные отношения – это совокупность отношений между органами государственной власти РФ, субъектов РФ и органами местного самоуправления по поводу разграничения и закрепления бюджетных полномочий, соблюдения прав, обязанностей и ответственности законодательных, представительных и исполнительных органов власти в области составления, утверждения и исполнения бюджетов и бюджетного процесса.

Межбюджетные отношения основываются на следующих принципах:

· Самостоятельность бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ

· Сбалансированность интересов всех участников межбюджетных отношений бюджетной системы РФ

· Равенство бюджетных прав субъектов РФ, муниципальных образований во взаимоотношениях с федеральным бюджетом

· Законодательное разграничение доходных источников между бюджетами

· Выравнивание уровней минимальной бюджетной обеспеченности

· Единство бюджетной системы РФ

· Передача отдельных видов расходов из федерального бюджета в региональные бюджеты

Межбюджетные отношения реализуются посредством финансовой помощи субъектам федерации. Основой для расчета финансовой помощи территориальным бюджетам служат нормативы финансовых затрат на предоставление финансовых услуг и нормативы минимальной бюджетной обеспеченности, определяемые на основе единой методики с учетом социально-экономических, географических, климатических и других особенностей субъектов РФ.

Оказание финансовой помощи может быть осуществлено в следующих формах:

1. Дотации – бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы на безвозмездной и безвозвратной основах для покрытия текущих расходов.

2. Субсидии - бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы на условиях долевого финансирования целевых расходов.

3. Субвенции - бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы на осуществление определенных целевых расходов. Субвенции бывают 2 видов:

· Текущие субвенции – направляются на финансирование текущих расходов с целью выравнивания условий финансирования регионов и покрытия дефицита нижестоящих бюджетов за счет средств вышестоящих бюджетов. При этом приоритет отдается финансированию общегосударственных социальных расходов, к которым относятся текущие расходы на социально-культурные мероприятия, содержание бюджетных организаций и социальную защиту населения.

· Инвестиционные целевые субвенции - направляются на финансирование инвестиционной и инновационной деятельности в части капитальных вложений на развитие социальной инфраструктуры, охрану окружающей среды и комплексное развитие территорий. Их использование не приводит к изменению формы собственности на построенные с их помощью объекты.

4. Бюджетный кредит - бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы на финансирование бюджетных расходов на возвратной и возмездной основе.

5. Бюджетная ссуда - бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы на безвозмездной или возмездной, но возвратной основах на срок не более 6 месяцев в пределах финансового года. Как правило, они предоставляются на покрытие временных кассовых разрывов, обусловленных сезонным характером затрат либо сезонным характером поступлений доходов.

Трансферт – сумма, выделяемая без указания конкретной цели на безвозмездной и безвозвратной основах в порядке бюджетного регулирования из фонда финансовой поддержки регионов или фонда финансовой поддержки муниципальных образований, создаваемых в соответствующих бюджетах.

Межбюджетные трансферты выполняют следующие функции:

· возмещают бюджетам нижних уровней расходы на услуги общенационального назначения, если эти расходы превышают другие поступления в эти бюджеты

· способствуют устранению проблем, возникающих в связи с горизонтальными диспропорциями, в т.ч. решению социальных проблем, связанных с региональными экономическими спадами

· служат для местных властей стимулом по активизации их деятельности в наращивании налогового потенциала

Выделяют:

1. обусловленные трансферты, предполагающие наличие определенных условий их предоставления и финансовую ответственность и отчетность их получателей. Такие трансферты направляются, как правило, на финансирование проектов деятельности, соответствующих национальным интересам государства и не могущим быть реализованными за счет собственных средств бюджетов (например, трансферты на дорожное строительство, охрану окружающей среды и т.п.).

При предоставлении финансовой помощи региональному бюджету из федерального бюджета уполномоченный орган федеральной власти вправе провести ревизию регионального бюджета. Причем при получении финансовой помощи в объеме, превышающем 50% расходов консолидированного регионального бюджета, такая ревизия проводится в обязательном порядке. Правом проводить ревизию наделены контрольный орган Министерства финансов и Счетная палата РФ.

2. безусловные (выравнивающие) трансферты, используемые по собственному усмотрению бюджетом-получателем. Они, как правило, направляются на выравнивание уровня жизни населения, на выполнение государством обязательств перед своими гражданами, закрепленными в Конституции РФ.

3. связанные трансферты, предоставляемые на основании договоров, заключаемых между Правительством РФ и органами исполнительной власти субъектов РФ и предусматривающих жесткий контроль за их целевым использованием.

7. Бюджетная компенсация – суммы, утверждаемые и передаваемые из бюджета одного уровня в бюджет другого уровня бюджетной системы для возмещения выпадающих доходов или покрытия дополнительных расходов, вызванных решениями органов власти вышестоящего уровня.

Взаимные расчеты – метод бюджетного регулирования, который применяется в ходе исполнения бюджетов в случае возникновения незапланированных вопросов межбюджетных отношений. Если в течение финансового года вышестоящие органы власти принимают какое-либо решение (например, повышение заработной платы работникам бюджетной сферы или снижение ставок налогов), что не было учтено при формировании бюджетов на текущий год, то такие решения должны быть подкреплены передачей отдельных видов налогов или других платежей или путем предоставления.

Название тьютора	Аннотация
Тема 5. Межбюджетные отношения

Межбюджетные отношения возникают в ходе. Теоретические основы формирования межбюджетных отношений