Бюджетная деятельность государства и муниципальных образований. Бюджетная деятельность государства как финансово-правовая категория финансовые ресурсы предприятий, находящихся в муниципальной собственности

ББК Х622.1

К ВОПРОСУ О ПОНЯТИИ БЮДЖЕТНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ СУБЪЕКТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

С. В. Жилен КО, соискатель кафедры конституционного и административного

права ЮУрГУ, кандидат медицинских наук

Проанализированы понятие, содержание и субъекты бюджетной деятельности субъектов РФ. Показано, что бюджетная деятельность субъекта РФ имеет имущественный (экономический) и неимущественный (организационный) аспект. Предложена дефиниция бюджетной деятельности субъекта РФ.

Ключевые слова: субъект федерации, бюджетная деятельность, финансы.

Понятие «бюджетная деятельность субъекта Российской Федерации» является производным от общего понятия «бюджетная деятельность». В свою очередь понятие «бюджетная деятельность» является производным от понятия «финансовая деятельность», поскольку сама бюджетная деятельность является разновидностью финансовой деятельности. Поэтому для того чтобы выяснить содержание бюджетной деятельности публично-правового образования, необходимо уточнить, какой смысл вкладывается в понятие «финансовая деятельность».

Понятие «финансовая деятельность государства» сложилось еще в пятидесятых годах прошлого века. А.М. Гурвич давал ей следующее определение: «Деятельность органов государственной власти и государственного управления в области мобилизации денежных ресурсов и их распределения есть финансовая деятельность Советского государства»1.

Однако уже вскоре данное понятие было расширено за счет включения в эту деятельность еще одного направления - использование денежных средств. Так, Е.А. Ровинский давал следующее определение этому понятию: «Финансовая деятельность Советского государства - это предусмотренные законодательством действия уполномоченных на то органов государства по мобилизации, распределению и использованию денежных средств»2.

ванию денежных фондов (финансовых ресурсов) придерживается и большинство современных авторов.

Например, Н.И. Химичева пишет: «Финансовая деятельность государства - это осуществление им функций по планомерному образованию (формированию), распределению и использованию денежных фондов (финансовых ресурсов) в целях реализации задач социально-экономического развития, поддержанию обороноспособности и безопасности страны, а также обеспечения финансовыми ресурсами деятельности государственных органов»3.

Похожие определения дают О.Н. Горбунова4 и Е.Ю. Грачева5.

Правда, некоторые авторы слегка разнообразят данное определение. Например, К.С. Вельский пишет: «Финансовая деятельность государства - это плановый процесс мобилизации денежных средств, создания денежных фондов, расходования денежных средств для эффективного выполнения государством своих задач и функций»6.

Как мы видим, в данном определении не используются такие традиционные понятия, как «распределение» и «использование» денежных фондов, а применяется понятие «расходование». Но в принципе это не меняет содержание финансовой деятельности государства, поскольку термин «расходование денежных фондов» является собирательным и объединяет в себе все виды предоставления денежных средств из определенного фонда как посредством его распределения (например, методом бюджетного финансирования), так и посредством его использования (например, методом закупки товара на нужды публично-правового образования).

Попутно отметим, что термин «распределение денежного фонда» выражает такое расходование денежных фондов, которое осуществляется в рамках отношений, являющихся по своей экономической природе распределительными денежными отношениями. По своей правовой природе данные отношения являются финансово-правовыми отношениями. Термин «использование денежного фонда» выражает такое расходование денежных фондов, которое осуществляется в рамках отношений, являющихся по своей экономической природе товарно-денежными отношениями. По своей правовой природе данные отношения являются гражданско-правовыми отношениями.

Бюджетная деятельность, что не вызывает сомнения, является разновидностью финансовой деятельностью. Поэтому вполне понятно, что категория «бюджетная деятельность» определяется через те же признаки, что и категория «финансовая деятельность», т.е. через триаду действий: формирование (собирание, аккумуляция), распределение и использование денежного фонда.

Исходя из этого, Ю.А. Крохина, например, определяет бюджетную деятельность следующим образом: это «основанная на правовых нормах совокупность систематически осуществляемых субъектами бюджетного права функций по планомерной аккумуляции, распределению и использованию централизованного денежного фонда общего назначения в публичных интересах»7.

Примерно также определяет понятие «бюджетная деятельность» А.С. Омельян: это «обусловленная публичным интересом система действий, существующих в форме бюджетно-правовых отношений, возникающих между субъектами бюджетного права по поводу осуществления функций по планомерной аккумуляции (образованию, формированию), распределению, перераспределению и использованию централизованного фонда денежных средств с целью практического осуществления задач и функций государства и органов местного самоуправления»8.

При анализе данных определений возникает вопрос, что понимать под термином «субъекты бюджетного права».

Данный термин Н.И. Химичева определяет следующим образом: «Носители юридических прав и обязанностей в отношениях по образованию, распределению и использованию бюджетов всех уровней именуются субъектами бюджетного права. В круг субъектов

бюджетного права РФ входят: 1) государство и его территориальные подразделения - Российская Федерация в целом, субъекты Российской Федерации (республики, края, области, автономная область, автономные округа, города Москва и Санкт-Петербург; муниципальные образования; закрытые административно-территориальные образования); 2) органы государственной власти и местного самоуправления - представительные (законодательные) органы государственной власти и местного самоуправления; исполнительные органы государственной власти и местного самоуправления»9.

В данной трактовке понятия «субъекты бюджетного права» вызывают возражение два обстоятельства.

Первое - отнесение муниципальных образований к числу территориальных подразделений государства. Как указывается в литературе, «местное самоуправление представляет собой один из уровней политико-территориальной организации публичной власти страны наряду с субъектами РФ и государством в целом». «Муниципальное образование -публично-территориальная единица, охватывающая часть территории субъекта РФ и обладающая следующими обязательными признаками: наличие единой населенной территории, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления; устав муниципального образования; обособленная муниципальная собственность; местный бюджет»10.

Следовательно, муниципальное образование, выступая публично-территориальным образованием, является организационным сообществом самого населения, а не структурной частью государственного аппарата. Безусловно, муниципальное образование расположено на территории государства. Но располагаться на территории государства еще не означает быть территориальным подразделением государства.

Второе обстоятельство - ограничение числа субъектов бюджетного права лишь такими лицами, как публично-правовые образования (Российская Федерация, субъекты РФ, муниципальные образования) и их органы. Если исходить из того, что субъекты бюджетного права - это «носители юридических прав и обязанностей в отношениях по образованию, распределению и использованию бюд-

жетов», то такими «носителями» выступают не только публично-правовые образования и их органы, но и иные лица. К числу таких лиц относятся, например, бюджетные учреждения, являющиеся получателями бюджетных средств; налогоплательщики, за счет платежей которых (налогов) формируется бюджет; лица, предоставляющие деньги взаймы публично-правовому образованию. Эти лица участвуют в процессах формирования, распределения и использования бюджетов, они выступают субъектами отношений, возникающих при осуществлении этих процессов, эти отношения регулируются нормами бюджетного права. Как отмечает М.В. Карасева, «юридические лица являются субъектами бюджетного права потому, что они участвуют в бюджетном процессе (бюджетные учреждения), а также получают финансовые ресурсы из бюджета. Физические лица также относятся к субъектам бюджетного права, поскольку они являются получателями бюджетных средств»11.

Следовательно, данные лица, выступая субъектами бюджетных правоотношений, не могут не быть субъектами бюджетного права. Кстати, если исходить из того, что субъектами бюджетного права являются лишь публичноправовые образования и их органы, то бюджетные правоотношения могут возникать только между этими лицами. Между тем Бюджетный кодекс РФ, перечисляя участников бюджетного процесса, называет в их числе таких лиц, как «получатели бюджетных средств». К числу этих «получателей» относятся, в частности, бюджетные учреждения, которые, как известно, не являются публичноправовым образованием и их органом.

Таким образом, субъектами бюджетного права выступают не только публичноправовые образования и их органы, но и все другие лица, являющиеся субъектами отношений, возникающих в процессе формирования, распределения и использования бюджетов.

В то же время следует, по нашему мнению, различать понятия «субъект бюджетной деятельности», «субъект бюджетных правоотношений» и «субъект бюджетного права». И когда речь идет о бюджетной деятельности публично-правового образования, то субъектом этой деятельности является естественно само это образование, выступающее в надлежащих случаях в лице своих органов. И это публично-правовое образование, выступаю-

щее в целом или в лице своих органов, будет субъектом тех бюджетных отношений, которые возникают в процессе формирования, распределения и использования такого денежного фонда данного образования, как бюджет. Объем полномочий (прав и обязанностей) публично-правового образования и как субъекта осуществляемой им бюджетной деятельности, и как субъекта возникающих при этом бюджетных отношений определяется нормами бюджетного законодательства.

В бюджетную деятельность публичноправового образования включаются и другие лица (юридические и физические), участвующие в процессах формирования, распределения и использования бюджета данного образования. Однако их участие в данной деятельности не может выражать бюджетную деятельность самого публично-правового образования, поскольку в процессе осуществления бюджетной деятельности они не представляют собой это образование, а противостоят ему. Эти лица выступают не субъектами бюджетной деятельности государства, а ее объектом - именно на них направлена деятельность государства как в плане получения доходов бюджета, так и при предоставлении им денежных средств из бюджета.

Необходимо также уточнить, какие денежные фонды находятся в сфере бюджетной деятельности субъекта РФ. Раньше этот вопрос вообще не возникал, поскольку бюджетная деятельность всегда увязывалась с централизованным денежным фондом публичноправового образования, который традиционно именовался «бюджет». Однако в настоящее время Бюджетный кодекс РФ включает в состав бюджетной системы субъекта РФ два вида бюджетов: 1) бюджет субъекта РФ; 2) бюджет территориального государственного внебюджетного фонда обязательного медицинского страхования. Следовательно, уже два вида денежных фондов субъекта РФ именуются термином «бюджет», что дает основание включать их в сферу бюджетной деятельности данного субъекта. Однако полагаем, что такое решение законодателя является ошибочным. По нашему мнению, правильной является точка зрения Э.Д. Соколовой, которая считает необходимым вывести из состава бюджетной системы бюджеты «государственных внебюджетных фондов, поскольку их сущность и порядок создания, использования, управления значительно отличается от федерального бюджета и бюджетов субъектов

РФ». «Государственные внебюджетные фонды денежных средств необходимо объединить с местными внебюджетными фондами в самостоятельный институт финансовой системы общества под названием «Государственные и местные внебюджетные фонды»12. От себя добавим, что применение термина «бюджет» к фондам, которые именуются «внебюджетными» (т.е. находящимися вне бюджетов), представляется вообще нелогичным. Поэтому именовать данные денежные фонды словом «бюджет» нет никаких оснований.

Продолжая рассмотрение понятия «бюджетная деятельность», следует сказать, что в последние годы это понятие начинает расширяться. Связано это с тем, что расширяются границы категории «финансовая деятельность», производным от которой выступает понятие «бюджетная деятельность».

Прежде всего это касается включения в состав финансовой деятельности контрольной деятельности. Например, Н.И. Химичева пишет, что содержание финансовой деятельности выражается в таких направлениях, как образование (формирование), распределение и использование государственных и муниципальных денежных фондах. «Неотъемлемым элементом в каждую из них входят функции контроля, что вытекает из сущности финансов. Этот контроль также является финансовым соответственно содержанию всей данной деятельности»13.

М.В. Карасева и Ю.А. Крохина также включают финансовый контроль в состав финансовой деятельности14.

Отметим, что многие авторы оценивают финансовую деятельность как планомерно осуществляемую деятельность. Это означает, что направлением этой деятельности является планирование процессов формирования, распределения и использования денежных фондов. Заметим, что наиболее отчетливо это направление финансовой деятельности проявляется применительно к такому фонду денежных средств, как бюджет, где данное направление выражается в виде бюджетного процесса, представляющего собой деятельность по разработке, рассмотрению, утверждению и организации исполнения финансового плана в виде бюджета (росписи доходов и расходов централизованного фонда денежных средств). Применительно ко всем видам публичных денежных фондов можно выделить такое направление финансовой деятельности, как планирование процессов формирования, распре-

деления и использования публичных денежных фондов.

А.И. Худяков включает в состав финансовой деятельности такое ее направление, не носящее материальный характер, как организация использования денежных фондов государства15.

В итоге в финансово-правовой науке постепенно укрепляется мнение, что финансовая деятельность имеет не только имущественный аспект, но и аспект неимущественный.

Полагаем, что это мнение вполне распространяется и на бюджетную деятельность в целом и бюджетную деятельность субъекта РФ в частности.

Имущественный аспект бюджетной деятельности субъекта РФ выражается в осуществлении процессов формирования, распределения и использования денежных фондов этого субъекта.

В процессе осуществления данного аспекта финансовой деятельности субъекта РФ возникают экономические (имущественные) отношения. По своей экономической природе это будут финансовые, товарно-денежные и кредитные отношения. В рамках этих отношений деньги движутся либо в бюджет субъекта РФ (отношения по формированию бюджета или доходные бюджетные отношения), либо, напротив, движутся из бюджета, выражая расходные бюджетные отношения.

Неимущественный (организационный) аспект бюджетной деятельности субъекта РФ имеет целью обеспечение эффективности и рациональности процессов формирования, распределения и использования бюджета, включая осуществление контроля за этими процессами.

В процессе осуществления данного аспекта бюджетной деятельности субъекта РФ возникают неимущественные отношения: плановые, разрешительные, надзорные, контрольные и т.п. Данные отношения не являются денежными отношениями. Однако они служат для целей правильного осуществления тех денежных отношений, которые выражают материальный аспект бюджетной деятельности субъекта РФ.

Наиболее существенными направлениями бюджетной деятельности субъекта РФ в ее неимущественном (организационном) аспекте выступает бюджетный процесс, посредством которого осуществляется планирование процессов формирования, распределения и использования бюджета данного субъекта, а

также бюджетный контроль, в рамках которого осуществляется контроль за всеми аспектами бюджетной деятельности, включая как ее материальную, так и организационные составляющие.

Надо сказать, что деление бюджетной деятельности на имущественную и неимущественную составляющие нашло свое отображение в определении круга общественных отношений, регулируемых Бюджетным кодексом РФ.

Так, согласно ст. 1 БК РФ к бюджетным правоотношениям относятся:

1) отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе формирования доходов и осуществления расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, осуществления государственных и муниципальных заимствований, регулирования государственного и муниципального долга;

2) отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе составления и рассмотрения проектов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, утверждения и исполнения бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, контроля за их исполнением.

Нетрудно заметить, что первую группу выделенных БК РФ отношений составляют те, которые являются имущественными бюджетными отношениями, - отношения по формированию доходов и осуществлению расходов бюджета. Иначе говоря, это отношения по формированию, распределению и использованию бюджета как денежного фонда.

Вторую группу составляют бюджетнопроцессуальные и бюджетно-контрольные отношения. Это неимущественные бюджетные отношения.

В итоге бюджетную деятельность субъекта РФ можно определить следующим образом: это деятельность субъекта Российской Федерации, выступающего в целом или в лице своих органов, по формированию, распределению и использованию своего бюджета, а также по осуществлению бюджетного процесса и бюджетного контроля.

1 Гурвич М. А. Советское финансовое право. - М., 1952. -С. 17.

2 Финансовое право / под ред. Е.А. Ровинского. - М., 1971.-С. 10.

3 Финансовое право: учебник / отв. ред. Н.И. Химичева. -М., 2003.-С. 85.

4 Финансовое право: учебник / под ред. О.Н. Горбуновой.-М., 2000.-С. 16.

5 Грачева Е.Ю., Куфакова Н.А., Пепеляев С.Г. Финансовое право России: учебник. - М., 1995. - С. 3.

6 См.: Финансовое право: учебник / под ред. С.В. За-польского. - М., 2006. - С. 25.

7 Крохина Ю.А. Бюджетное право и российский федерализм / под ред. Н.И. Химичевой. - М., 2002. - С. 97.

8 Омельян А. С. Бюджетная деятельность государства и местных образований - сфера возникновения бюджетных правоотношений // Финансово-правовая доктрина постсоциалистического государства. - Вып. 1. - Черновцы, 2003. - С. 121.

9 Финансовое право: учебник / отв. ред. Н.И. Химичева. -С. 168.

10 См.: Кокотов А.Н., Саломаткин А. С. Муниципальное право России: учебник. - М., 2006. - С. 107.

11 Финансовое право: учебник / отв. ред. М.В. Карасева. -М., 2006.-С. 202.

12 Соколова Э.Д. Теоретические аспекты правового регулирования финансовой деятельности государства и муниципальных образований: автореферат дис. ... д-ра юрид. наук. - М., 2008. - С. 21.

13 Финансовое право: учебник / отв. ред. Н.И. Химичева.

14 Финансовое право: учебник / отв. ред. М.В. Карасева.

С. 35; Крохина Ю.А. Финансовое право России: учебник. - М., 2004. - С. 44.

15 Худяков А.И. Финансовое право Республики Казахстан. Общая часть. - Алматы, 2002. - С. 47.

Финансовая деятельность государства - это осущест­вление им функций по планомерному образованию (формирова­нию), распределению и использованию денежных фондов (финан­совых ресурсов) в целях реализации задач социально-экономичес­кого развития, обеспечения обороноспособности и безопасности страны, а также использования финансовых ресурсов для дея­тельности государственных органов.

Финансовая деятельность муниципальных образований , осу­ществляемая через органы местного самоуправления, направлена на решение задач местного значения, определенных законодатель­ством о местном самоуправлении. Она представляет собой осуществление функции по планомерному образованию (формирова­нию), распределению и использованию муниципальных (мест­ных) денежных фондов в целях реализации социально-экономичес­ких задач местного значения и обеспечения финансовыми ресурса­ми деятельности органов местного самоуправления. Особенностью муниципальной финансо­вой деятельности является обеспечение финан­совыми средствами выполнения целей и задач, предусмотрен­ных местным сообществом, и делегированных полномочий государства.

Финансовую деятельность государства нужно рассматривать с двух сторон:

1. как особый вид экономической деятельности;
2. как разновидность государственного управления.

Финансовая деятельность государства как особый вид экономической деятельности

Признаки, характеризующие финансовую деятельность государства как особый вид экономической деятельности:

• выпуск денежных знаков (эмиссия);
• организация и регулирование денежного обраще­ния в стране;
• осуществление расчетов.

Деньги выполняют роль измерителя стоимости товаров и услуг, являются всеобщим эквивалентом, помогающим быстро и эффективно обменивать один товар на другой, способству­ют нормальной работе хозяйственных механизмов в сфере как госу­дарственного, так и частного бизнеса, в наиболее удобной форме по­могают удовлетворять свои потребности.

В процессе осущест­вления финансовой деятельности государство собирает (мобилизу­ет) денежные средства, распределяет мобилизуемые денежные средства (перераспределяет) и создает бюджетные, внебюджетные, резервные и иные денежные фонды. Это очень существенный признак финансовой деятельности государства. При этом государство использует различные ме­тоды: установление налогов и сборов, добровольное привлечение де­нежных средств населения посредством государственного кредита, лотереи и т.д.

В рассматриваемом плане огромное значение для функциони­рования государства имеет создание федерального бюджета как цен­трализованного фонда Российской Федерации, предназначенного для финансирования функций и задач общегосударственного зна­чения (оборона, иностранные дела), а также для перераспределения финансовых средств между субъектами Российской Федерации в це­лях выравнивания условий их социально-экономического развития.

Бюджетный кодекс РФ предусматривает создание основных го­сударственных внебюджетных фондов, к числу которых относятся Пенсионный фонд РФ, Фонд социального страхования РФ, Феде­ральный фонд обязательного медицинского страхования и другие фонды. Финансовые фонды дисциплинируют государство, обязы­вают должностных лиц использовать денежные средства законно и на цели, указанные в законе. Создание денежных фондов в процессе мобилизации денежных средств, их распределения и перераспреде­ления представляет собой основное направление в финансовой дея­тельности государства.

В процессе финансовой деятельности государство расходует де­нежные средства. Из федерального бюджета госу­дарство осуществляет расходы на армию и оборону; из Пенсионно­го фонда РФ выплачивает пенсии гражданам; из резервных фондов восстанавливает потери, понесенные городами и селами в результате стихийных бедствий, и т.д.

Расходуя денежные средства, государство:

• применяет бюджетное финансирование, т.е. целевой, безвоз­мездный, безвозвратный отпуск государственных денежных средств;
• применяет банковское кредитование, т.е. выдачу возвратных ссуд, за пользование которыми граждане и юридические лица уплачивают проценты;
• выплачивает страховые возмещения и т.д.

Таким образом, финансовую деятельность государства обра­зуют прежде всего такие ее виды, как эмиссионная, налоговая, бюджетная, расходная деятельность. Однако панорама финан­совой деятельности государства показывает и другие ее состав­ные части (виды): валютную, кредитную, страховую, финансово-контрольную и др.

Финансовая деятельность государства как разновидность управлен­ческой деятельности

Финансовая деятельность государства представ­ляет собой «специальную отрасль государственного управления». В этом качестве финансовая деятельность государства является:

• властной, основанной на предписаниях органов государственной (публичной) власти;
• государственно-плановой, осуществляемой в рамках точно определенного времени (квартала, года);
• координирующей;
• контролирующей.

Управленческий характер финансовой деятельности проявляется в том, что она осуществляется на основе правовых управленческих ре­шений как представительных, так и исполнительных органов власти. В иерархии таких решений ведущее место принадлежит актам пред­ставительных органов, в первую очередь федеральным законам и за­конам субъектов Федерации о бюджетах, налогах и т.д.

Наибольшую часть управленческих решений в области финан­совой деятельности государства составляют акты органов исполни­тельной власти, и это естественно, потому что преимущественно эти органы осуществляют финансовую деятельность (Минфин России, налоговые службы). При этом в каждом конкретном случае осущест­вление финансовой деятельности представляет собой иерархическую связь двух субъектов: один из них командует, реализует направляю­щее, координирующее, контролирующее воздействие, а другой субъ­ект подпадает под его власть. Наиболее заметно такое воздействие в налоговом правоотношении (налоговый орган - налогоплатель­щик), в бюджетно-процессуальном правоотношении (законодатель­ный орган - орган ).

Финансовая деятельность представляет собой управленческую деятельность координирующего характера , в процессе осуществление которой устанавливается в зависимости от обстоятельств целе­сообразное соотношение расходной части с доходной частью бюдже­тов различных уровней путем бюджетного регулирования: процент­ных отчислений от налогов в те или иные бюджеты, предоставления дотаций, субвенций и субсидий и т.д. Однако координацию как управленческое воздействие по согласованию действий различных финансовых органов вряд ли можно ограничить только бюджетной сферой. Она распространяется на эмиссионную, налоговую, валют­ную и другие сферы финансовой деятельности государства.

Планирование имманентно присуще финансовой деятельности как деятельности управленческой. Например, исполнение бюдже­та как по доходам, так и по расходам осуществляется строго по пла­ну: каждый доход и каждый расход бюджета предусмотрены зако­ном и реализуются в установленное законом время. Иначе говоря, финансовая деятельность любой государственной организации осу­ществляется не произвольно, а на основе какого-либо финансово-планового акта: сметы доходов и расходов бюджетного учреждения, баланса доходов и расходов предприятия, кассового плана и т.д.

Таким образом, финансовая деятельность государства представ­ляет собой плановый процесс мобилизации денежных средств, соз­дания финансовых фондов, расходования денежных средств для эф­фективного выполнения государством своих задач и функций.

Составной частью финансовой деятельности государства как управленческой категории является финансово-контрольная дея­тельность , которую осуществляют компетентные органы государ­ства (Минфин России, Счетная палата РФ) в процессе мобилизации денеж­ных средств в государственные финансовые фонды и их использова­ния в интересах общества и государства.

Государственный финансовый контроль распространяется как на государственные и муниципальные финансовые структуры, так и на частную предпринимательскую деятельность. Так, органы го­сударственной власти Российской Федерации и органы государст­венной власти субъектов Российской Федерации осуществляют кон­троль за соблюдением органами местного самоуправления налогово­го и бюджетного законодательства.

Итак, финансовая деятельность государства представляет собой деятельность по выпуску денежных знаков и организации денежного обращения в стране, мобилизации денежных средств в государствен­ные и муниципальные фонды, использованию их в интересах обще­ства и государства, причем эта деятельность осуществляется на осно­ве управленческих решений, финансового планирования и контроля за правильностью всех финансовых операций как государственных (публичных), так и частных структур.

Есть еще один признак финансовой деятельности государства, о котором следует сказать отдельно: эта деятельность осуществляется на строго правовой основе.

Сущность бюджета

Бюджет является центральным звеном государства. Как экономическая категория бюджет выражает систему экономических отношений между бюджетами разных уровней, между органами государственной власти и сетного самоуправления и юридическими лицами, населением, которая основана на бюджетном праве - совокупности юридических норм оп которым устанавливаются права законодательных и исполнительных органов власти в области бюджета.

Законодательная база

Бюджетная законодательная база включает бюджетный кодекс РФ, акты, регулирующие бюджетные правоотношения, федеральные законы, федеральный закон о федеральном бюджете, законы субъектов федерации, нормативно-правовые акты органов местного самоуправления.

Функции бюджета

Являясь частью , бюджету соответствуют следующие функции финансов:

• Распределительная - проявляется через формирование и использование централизованного фонда денежных средств по уровням государственной и территориальной власти и управления;
• Контрольная - действует одно одновременно с распределительной и предполагает возможность и обязательность государственного контроля за поступлением бюджетных средств;
• Регулирующая - государство регулирует хозяйственную жизнь страны, направляя бюджетные средства на необходимые цели.

Бюджетное устройство

Бюджетное устройство - это принципы, определяющие организацию и бюджетной системы страны, взаимоотношения между ее отдельными звеньями, состав и структуру бюджетов, формирование и использование бюджетных средств и т.д.

Наиболее полное выражение бюджетное устройство находит в принципах бюджетной системы.

Согласно ст. 25 БК РФ бюджетная система РФ основана на следующих принципах:

• Принцип единства - единство правовой базы денежной системы, форм бюджетной документации, принципов бюджетного процесса, единый порядок финансирования расходов бюджетов всех уровней, ведение бухгалтерского учета;
• Принцип разграничения доходов и расходов - означает закрепление соответствующих видов доходов и полномочий по осуществлению расходов между уровнями бюджетной системы РФ;
• Принцип самостоятельности бюджета : а) наличие собственных источников доходов всех уровней; самостоятельное; б) самостоятельное распределение расходов бюджетов; в) определение источников финансирования дефицита бюджетов; г) осуществление бюджетного процесса на каждом уровне и т.д.
• Принцип полноты отражения доходов и расходов - все доходы и расходы подлежат отражению в бюджетах всех уровней в полном объеме;
• Принцип сбалансированности бюджета - объем предусмотренных бюджетных расходов должен соответствовать объему доходов бюджета, то есть дефицит должен быть минимальным;
• Принцип эффективности и экономности использования бюджетных средств - соответствие бюджетов должно исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств и достижения наилучшего результата;
• Принцип общего покрытия расходов - все расходы бюджета должны быть покрыты за счет доходов и поступлений;
• Принцип гласности - обязательное опубликование в печати, полнота информации в СМИ, открытие для общества, кроме секретных статей, утверждаемых в составе федерального бюджета;
• Принцип достоверности бюджета - надежность показателей прогноза социально-экономического развития территорий и реальность расчетов доходов и расходов;
• Принцип адресности и целевого характера - бюджетные средства выделяются конкретно получателю. Нарушение адресности и направлений является нарушением бюджетного законодательства РФ.

Бюджетная система Российской Федерации

Бюджетная система - это совокупность бюджетов государства, административно-территориальных образований, самостоятельных в бюджетном отношении государственных учреждений и фондов, основанная на экономических отношениях, государственном устройстве и правовых нормах.

Бюджетная система является главным звеном финансовой системы государства. Основы бюджетного устройства определяются формой государственного устройства страны, действующей в ней законодательной системы, ролью бюджета в стране.

От формы государственного и административного устройства страны зависит и построение бюджетной системы.

Основы бюджетного устройства РФ определяются конституцией страны и ее государственного устройства как к федеративной республике, субъектами которой являются республики в составе РФ, края, области, автономные округа.

В соответствии с конституцией и БК РФ бюджетная система РФ состоит из трех уровней:

• Федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов;
• Бюджеты субъектов РФ и бюджеты территориальных внебюджетных фондов;
• Местные бюджеты.

Государственный бюджет - это финансовая программа деятельности государства, которая выражает все его денежные ресурсы (доходы) и их распределение (расходы).

Местный бюджет - главный канал доведения до населения конечных результатов производства. Финансирует развитие отраслей производственной сферы, обеспечивающей жизнедеятельность населения.

Территориальный бюджет - свод региональных и местных бюджетов.

Доходы и расходы бюджета

Доходы

Доходы бюджета - денежные средства, поступающие в безвозмездном и безвозвратном порядке в соответствии с законодательством РФ в распоряжении органов государственной власти (федеральный, региональный, местный).

Состав доходов бюджета:

• Налоговые доходы , предусмотренные налоговым законодательством (федеральным, законодательным, местным). Налоги и сборы. Сумма предоставленных налоговых кредитов, отсрочек и рассрочек по уплате налогов и других платежей. Также учитываются в документах в пределах лимитов.
• Неналоговые доходы : доходы от использования государственного и муниципального имущества; финансовая помощь и бюджетные ссуды от бюджетов других уровней; штрафы, компенсации, конфискация и т.п.; платные услуги (нотариат).

Расходы

Расходы бюджета - денежные средства, направляемые на финансовое обеспечение задач и функций государства и органов местного самоуправления. В зависимости от характера определений, формируются системы бюджетных расходов.

• Государственное и муниципальное управление;
• Национальная оборона;
• Правоохранительная деятельность и обеспечение безопасности;
• Поддержка отраслей материального производства;
• Научно-технический прогресс (НТП);
• Социальная защита населения;
• Охрана окружающей среды и природных ресурсов;
• Обслуживание и погашение государственных долгов.

В зависимости от экономического содержания, расходы делятся на:

• Текущие - обеспечивают текущее финансирование органов власти, МСУ, оказание государственной поддержки бюджетным учреждениям и отдельным отраслям экономики в виде дотаций, субвенций, субсидий на текущее функционирование, являющееся преобладающей частью;
• Капитальные - обеспечивают инновационную и инвестиционную деятельность для действующих или вновь создаваемых предприятий в соответствии с утвержденной инвестиции программой (в виде бюджетных кредитов).

Расходы бюджета носят в основном безвозвратный характер. Их структура меняется ежегодно в зависимости от экономической ситуации в стране.

Доходы территориальных бюджетов

Делятся на два вида:

• Собственные - виды доходов, закрепленных на постоянной основе полного или частичного за соответствующими бюджетами законодательства РФ. Составляют меньшую часть доходов;
• Регулирующие - федеральные и региональные налоги, пошлины по которым установлены нормативы отчислений (в %-ах) в бюджеты субъектов РФ или местные бюджеты на очередной финансовый год.

К регулирующим доходам относятся:

• Трансферты - средства, поступающие из федеральных и региональных бюджетов, финансовой поддержки регионов, размер которых рассчитывается по специальной методике и формуле;
• Дотации - средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы на безвозмездных и безвозвратных основах для покрытия текущих расходов;
• Субвенция - средства, бюджету другого уровня или юридическому лицу на безвозмездных и безвозвратных основах для осуществления целевых расходов;
• Субсидии - бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня или юридическому или физическому лицу на условиях дальнейшего финансирования целевых расходов.

Высказывается мнение, что бюджетный федерализм представляет собой систему отношений (правовых, политических, экономических, бюджетных, налоговых и др.), направленную на поиск баланса интересов органов власти всех уровней в целях обеспечения населения бюджетными услугами в объеме, качестве не ниже гарантированного минимума на всей территории страны.

Межбюджетные отношения в этом случае рассматриваются в качестве одной из составляющих частей бюджетного федерализма.

Так, в Конституции РСФСР 1925 г. содержался разд. V, включающий гл. 7 «О бюджетном праве », в которой гарантировались налоговые и неналоговые источники доходов бюджетов.

Конституция РСФСР 1937 г. была дополнена самостоятельной гл. IX «Бюджет Российской Советской Федеративной Социалистической Республики », в которой был четко определен механизм формирования бюджетов всех видов.

Так, в бюджеты автономных областей, национальных и административных округов, районных, городских и сельских Советов включались доходы от местного хозяйства, отчисления от поступающих на их территории государственных доходов, а также поступления от местных налогов и сборов в размерах, устанавливаемых законодательством СССР и РСФСР (ст. 106 Конституции РСФСР).

Конституция РСФСР 1978 г. еще более урегулировала отношения в сфере бюджетного права . Она содержала разд. VIII «Государственный план экономического и социального развития РСФСР. Государственный бюджет РСФСР».

В ст. 160 указывалось, что разграничение доходов и расходов государственного бюджета РСФСР между республиканским бюджетом РСФСР, государственными бюджетами автономных республик и местными бюджетами определяется Законом РСФСР о бюджетных правах РСФСР, автономных республик и местных Советов народных депутатов.

Отсутствие в современных условиях на уровне конституционного регулирования четко распределенных полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами порождает необходимость дополнительного урегулирования этих вопросов в федеральном законодательстве: закрепить за субъектами полномочия, которые они обязаны выполнять за счет своего бюджета и за исполнение которых несут ответственность перед населением.

Остальные полномочия по предметам совместного ведения остаются за федеральным центром и могут передаваться субъектам Федерации только вместе с соответствующими финансовыми средствами.

Такой подход обусловлен сложившейся практикой, когда руководители регионов, не реализуя свои обязанности, перекладывают ответственность за собственное бездействие на федеральный центр.

Отсутствие четкого разграничения полномочий федеральных, региональных и местных органов власти позволило субъектам Российской Федерации возлагать ответственность за решение регионально значимых проблем на органы федерального или местного уровня.

При этом в собственном распоряжении субъектов Федерации остаются средства, предусмотренные бюджетом на решение этих проблем.

Конституционное закрепление доходных источников даст бюджетам большую устойчивость.

Поэтому целесообразно закрепить в тексте Конституции три уровня бюджетов: федеральный, региональный и местный с указанием их источников доходов.

Согласно ч. 4 ст. 15 Конституции РФ в российскую правовую систему введены две категории международно-правовых норм : общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры . Это нашло отражение в ст. 4 БК РФ.

В соответствии со ст. 57 Конституции РФ международные договоры по вопросам налогообложения могут применяться лишь после их ратификации Федеральным Собранием РФ .

Конституция Российской Федерации устанавливает основные вехи бюджетного процесса.

Статья 104 Конституции РФ определила круг субъектов, обладающих правом законодательной инициативы.

Однако в части 3 ст. 104 особо выделен перечень законопроектов, которые могут быть внесены в Государственную Думу Федерального Собрания РФ только при наличии заключения Правительства РФ .

К ним относятся законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета.

Это обусловлено тем, что в соответствии с п. «а» и «б» ч. 1 ст. 114 Конституции РФ Правительство Российской Федерации разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение; представляет Государственной Думе отчет об исполнении федерального бюджета; обеспечивает проведение в стране единой финансовой и налоговой политики.

Поэтому никакие новые законопроекты, затрагивающие бюджетные правоотношения, не должны оставаться без контроля Правительства как органа, несущего конституционную ответственность за формирование и исполнение бюджета.

Согласно ч. 4 ст. 105 Конституции РФ федеральный закон считается одобренным Советом Федерации в двух случаях: если за него проголосовало более половины от общего числа членов этой палаты либо если в течение 14 дней он не был рассмотрен Советом Федерации.

Однако для бюджетного процесса второй вариант исключается: согласно ст. 106 Конституции РФ обязательному рассмотрению в Совете Федерации подлежат принятые Государственной Думой федеральные законы по вопросам: а) федерального бюджета; б) федеральных налогов и сборов; в) финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии и др.

Тем самым бюджетное законодательство ставится под полный контроль Федерального Собрания — парламента Российской Федерации.

Важнейшие источники формирования бюджета — законно установленные налоги и сборы.

Впервые в Конституции России установлена обязанность каждого платить законно установленные налоги и сборы (ст. 57).

Это положение соответствует ст. 29 Всеобщей декларации прав человека , которая признает, что каждый человек имеет обязанности перед обществом , в котором только и возможно свободное и полное развитие личности .

Данная обязанность никогда ранее не закреплялась в конституциях советского периода.

Это объясняется тем, что в условиях господства социалистической собственности подавляющая часть государственного бюджета формировалась за счет поступлений от со- циалистических предприятий и организаций. Налоги с населения составляли очень малую величину.

Органы местного самоуправления реализуют свои полномочия в налоговой сфере только в соответствии с федеральными законами.

Пункты 2 — 4 ст. 5 Налогового кодекса РФ детализируют конституционное положение о непридании обратной силы актам налогового законодательства: правила об обратной силе распространены не только на налогоплательщиков, но и на иных участников налоговых правоотношений.

В случаях, когда вновь принятый закон устанавливает более мягкую ответственность за налоговое правонарушение , чем было установлено действовавшим ранее законодательством о налогах и сборах, то за соответствующее правонарушение, совершенное до вступления в силу нового закона, применяется ответственность, установленная этим законом.

Как отмечается в постановлении Конституционного Суда РФ от 8 октября 1997 г. № 13-П, конституционная норма о запрете придавать обратную силу актам налогового законодательства призвана обеспечить устойчивость в отношениях по налогообложению, придать уверенность налогоплательщикам в стабильности их правового и экономического положения.

Конституционный Суд РФ осуществляет защиту принципа 15 бюджетного федерализма в части согласования интересов Федерации и ее субъектов. «Федеральным законодателем не соблюдался принцип согласования интересов Российской Федерации и ее субъектов.

ИЗ СУДЕБНОЙ ПРАКТИКИ Такие нарушения были допущены, например, при прохождении Федерального закона от 31 декабря 2001 г. № 198-ФЗ«О внесении дополнений и изменений в Налоговый кодекс Российской Федерации и в некоторые законодательные акты Российской Федерации о налогах и сборах». Важнейший законопроект, значительно изменивший методологию регионального единого налога на вмененный доход, предусматривающий значительное усиление налогового бремени для малого предпринимательства и изъятие из бюджетов субъектов Федерации 30% общей его суммы, после внесения в Государственную Думу органам государственной власти субъектов Российской Федерации, например Ставропольского края, не направлялся. После принятия в первом чтении он поступил в Государственную Думу Ставропольского края за неделю (вместо месяца, установленного Законом) до истечения предельного срока . Тем самым законодательный орган субъекта Российской Федерации был лишен возможности выразить свое отношение к проекту закона по предметам совместного ведения, который в этой связи принимался без согласования интересов Федерации и интересов ее субъекта как законодательный акт по вопросам ведения Российской Федерации.

Бюдже́т (от старонормандского bougette - кошелёк, сумка, кожаный мешок, мешок с деньгами) - схема доходов и расходов определённого лица (семьи, бизнеса, организации, государства и т. д.), устанавливаемая на определённый период времени, обычно на один год. Бюджет - это важнейшая концепция как в микроэкономике , так и в макроэкономике (государственный бюджет). Изучением бюджета занимается наука финансы .

Государственный бюджет

Государственный бюджет - важнейший финансовый документ страны. Он представляет собой совокупность финансовых смет всех ведомств, государственных служб, правительственных программ и т. д. В нём определяются потребности, подлежащие удовлетворению за счёт государственной казны, равно как указываются источники и размеры ожидаемых поступлений в государственную казну.

Деятельность государства по формированию, рассмотрению, утверждению, исполнению бюджета, а также составлению и утверждению отчёта об его исполнении (формулировка касается бюджетов всех уровней, входящих в бюджетную систему РФ) называется бюджетный проце́сс.

В бюджетную систему Российской Федерации входят бюджеты следующих видов:

Бюджетная система - это совокупность бюджетов государства, административно-территориальных образований, самостоятельных в бюджетном отношении государственных учреждений и фондов, основанная на экономических отношениях, государственном устройстве и правовых нормах.

• Федеральный бюджет
• бюджеты субъектов Российской Федерации (региональные бюджеты)
• бюджеты муниципальных образований (местные бюджеты)

Согласно статье 215.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации кассовое обслуживание исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации осуществляется Федеральным казначейством.

Если запланированные доходы бюджета превышают расходы бюджета, то это называется бюджетный профици́т (или профицит бюджета). Если запланированные расходы бюджета превышают доходы бюджета, то это называется бюджетный дефици́т (или дефицит бюджета). Когда при исполнении бюджета уровень дефицита бюджета превышает установленный при утверждении бюджета показатель, или происходит значительное снижение ожидавшихся доходов бюджета, то представительный орган власти (на основе предложений органа исполнительной власти) принимает решение о введении установленного законом механизма уменьшения расходов. Такое «урезание» запланированных бюджетом расходов называется секве́стр.

В обыкновенную государственную смету входят те элементы государственного хозяйства, которые представляются абсолютно необходимыми для непрерывной деятельности правительства при нормально-рутинных условиях. Что же касается Б., то, по утверждении его, он становится основой для более обширного приложения правительственной заботливости, т. е. для финансовых норм, выходящих за пределы обычных сметных назначений; так, путем бюджетного закона установляются новые займы, вводятся новые налоги, повышаются, уменьшаются и отменяются старые, утверждаются кредиты на многомиллионные общегосударственные сооружения, на новые учреждения, на реформы прежних учреждений и на другие назревшие потребности постепенно усложняющегося государственного строя.

Кроме того, широкое юридическое значение Б. заключается в том, что он дает постоянные нормы для классификации государственных доходов и расходов. Входящие в состав его нормальные статьи, представляющие собой постоянные величины, повторяющиеся из года в год (например, содержание двора, штатные оклады и т. п.), впредь до изменения их законодательным путем, составляют его твердую, так сказать, консолидированную часть. Другая часть Б. ежегодно изменяется на основании вероятности, по среднему расчету прежних лет, а также в силу новых государственных потребностей, вызывающих новые сборы, чрезвычайные расходы, дополнительные кредиты, сверхсметные ассигнования и т. п.; она-то и составляет главное содержание бюджетного закона. Соотношение между этими двумя отделами Б. определяется в каждом государстве различно, сообразно с условиями его финансового хозяйства. Обсуждению законодательных сфер подлежит почти исключительно вторая часть, первая же почти всегда принимается как готовая, как существующий факт. В среде некоторых ученых и практиков-финансистов существует убеждение, что такой двойственности в Б. быть не должно, что всякие ежегодные изменения следует устранить, установив все расходные статьи, в определенных цифрах, на целый ряд лет (так называемый нормальный Б.); но это оказалось утопией.

Бюджетное право

Совокупность правовых норм, регулирующих отношения, связанные с формированием, распределением и использованием государственных и муниципальных бюджетов составляетбюджетное пра́во. Основное положение парламентского бюджетного права выражается в том, что ни один новый налог , никакая перемена в старых налогах ни взятие государственного займа, ни финансирование государственной программы не могут быть произведены без согласия парламента. Осуществление бюджетного права даёт народному представительству могущественное средство участия в государственном управлении и надзоре за целесообразностью деятельности правительства.

В Российской Федерации законопроект, содержащий предварительную смету доходов и расходов государства, составляется Министерством финансов РФ. Процесс разработки бюджета называется бюджетное плани́рование. Затем законопроект поступает в Правительство Российской Федерации, где он уточняется и дорабатывается. Правительство представляет проект государственного бюджета в Государственную Думу, где он рассматривается в трех чтениях, от чтения к чтению всё более детально. На стадии первого чтения в случаях отклонения Государственной Думой проекта федерального бюджета, может быть создана согласительная комиссия, состоящая из представителей Государственной Думы, Совета Федерации и Правительства РФ. После рассмотрения в Думе, государственный бюджет поступает на рассмотрение в Совет Федерации. В заключение процедуры Закон о государственном бюджете должен быть подписан Президентом РФ.

Если бюджет не утверждается парламентом страны вовремя, или если президент наложил на бюджет вето, и в результате бюджет не вступил вовремя в законную силу - то такая ситуация называется бюджетный кри́зис.

Государственный бюджет составляется на очередной финансовый год и двухлетний плановый период. Финансовый год в некоторых странах может начинаться и не с 1 января. В России финансовый год начинается 1 января.

В Республике Беларусь основы функционирования бюджетной системы определяет Закон О бюджетной системе Республики Беларусь и государственных внебюджетных фондах от 4 июня 1993 г. N 2347-XII.

Центральным звеном бюджетной системы Республики Беларусь является республиканский бюджет. Он концентрирует более половины бюджетных ресурсов государства, что определяет его место и роль в финансировании мероприятий и программ, имеющих общереспубликанское значение. Через республиканский бюджет перераспределяются финансовые ресурсы между областями и г. Минском для выравнивания уровня их экономического и социального развития. За счет средств республиканского бюджета могут выделяться местным бюджетам дотации, субсидии и субвенции при недостаточности собственных ресурсов для финансирования отдельных расходов мероприятий.

Бюджет в организации

Основные типы бюджета:

• бюджет, составленный снизу вверх, предусматривает сбор бюджетной информации от исполнителей к руководителям нижнего уровня и далее - к руководству организации.
• бюджет, составленный сверху вниз, требует от руководства компании чёткого понимания основных особенностей организации и способность формировать реалистичный прогноз на рассматриваемый период.

Классификация бюджетов:

1. Долгосрочные и краткосрочные
2. Постатейные бюджеты
3. Бюджеты с временным периодом
4. Гибкие и статические бюджеты
5. Преемственные бюджеты и бюджеты с нулевым уровнем
6. Генеральные и частные

Структура бюджета

Структура бюджета необходима для формирования иерархии бюджетообразующих статей, а именно:

1. распределения ответственности между структурными подразделениями - бюджетообразующие статьи уточняются, и в дальнейшем структурные подразделения могут работать как с общим правилом, так с собственной уточняющей статьей;
2. формирования совокупных доходов и расходов - формируют удобную для рассмотрения различных расчетов величин иерархию статей;
3. формирования бюджета денежных средств - в структуре бюджета имеются статьи имеющие отношение к движению денежной массы.

Из истории

В XIII-XVI веках значительная доля доходной части бюджета русских князей формировалась из доходов от торговли, дани и взимания различных торговых пошлин.

Постепенно система постоянных налогов с населения подконтрольных князьям территорий становится определяющей в доходной части бюджета. В конце XVI века по сообщению Флетчера в бюджет Великого княжества Московского платили тяглом и податью: «Псков 18’000, Новгород - 5’000, Торжок и Тверь - 8’000 рублей… Москва - 40’000 рублей. Весь годовой итог простирается до 400’000 рублей» С учетом торговых пошлин (к примеру, Москва платила 12’000, Кострома - 1’800, Нижний Новгород - 7’000 рублей…), штрафов и пеней с каждого судебного решения, поступлений из «Разбойного приказа», денег от реализации за границей мехов (монополия царя) и за вычетом всех расходов, кроме расходов на содержание дворца и жалованья войску.