Проблемы формирования финансово экономической основы местного самоуправления. Проблемы развития финансово-экономических основ местного самоуправления

Отправить свою хорошую работу в базу знаний просто. Используйте форму, расположенную ниже

Студенты, аспиранты, молодые ученые, использующие базу знаний в своей учебе и работе, будут вам очень благодарны.

Размещено на http://www.allbest.ru/

Введение

Становление местного самоуправления в формах, отвечающих общедемократическим стандартам и принципам, признанным в цивилизованном мире, - одна из наиболее актуальных проблем для России. Развал централизованной системы управления сопровождался резким повышением роли муниципалитетов в жизнеобеспечении граждан, в удовлетворении их повседневных нужд. В собственность муниципальных образований были переданы крупные активы, в первую очередь жилищный фонд и объекты социальной сферы. Законодательно на местное самоуправление было возложено более 30 различных функций по решению вопросов местного значения. Кроме того, на муниципалитеты по факту была переложена ответственность за выполнение значительной части социальных обязательств федерального и регионального уровней. Опыт последнего десятилетия показал, что, несмотря на перманентный финансовый кризис, недостаток управленческого опыта, нестабильность условий деятельности, местные власти в целом успешно справились с этим сложнейшим комплексом возложенных на них задач.

За исключением отдельных, хорошо известных, но немногочисленных исключений, они обеспечили поддержание в рабочем состоянии систем жизнеобеспечения населения и позволили избежать крупных всплесков социального недовольства на местном уровне. Однако, в целом позитивно оценивая деятельность местных властей на протяжении последнего десятилетия, необходимо отметить, что потенциал местного самоуправления был использован далеко не полностью. Можно выделить следующие основные барьеры на пути повышения эффективности функционирования муниципальных образований:

получив большой объем функций и полномочий, муниципалитеты не обрели реальной самостоятельности для оптимального выполнения своих задач; имея в собственности крупные активы, муниципалитеты не имеют адекватных стимулов для эффективного управления этими активами; формально считаясь формой местного самоуправления, реально муниципалитеты недостаточно зависят от местного сообщества, его экономического и социального потенциала, но в первую очередь подконтрольны и подотчетны региональным властям. В перспективе данные барьеры все в большей степени будут негативно влиять на деятельность муниципальных образований, в частности на темпы и качество проведения жилищной реформы и реформы социальной сферы, на снятие административных барьеров и создание благоприятных условий для деятельности малого и среднего бизнеса. Кроме того, они будут способствовать поддержанию иждивенческой позиции местных сообществ, не желающих самостоятельно решать свои проблемы и ждущих, что все основные условия их жизнедеятельности будут обеспечены и гарантированы «сверху». Во всем многообразии проблем местного самоуправления в качестве наиболее важной, как представляется, можно было бы выделить одну - финансовые основы местного самоуправления.

1. Понятие финансово-экономических основ местного самоуправления

Эффективность местного самоуправления определяется прежде всего материально-финансовыми ресурсами, имеющимися в распоряжении муниципальных образований и составляющими в своей совокупности финансово-экономические основы местного самоуправления. Как институт муниципального права финансово-экономические основы местного самоуправления представляют собой совокупность правовых норм, закрепляющих и регулирующих общественные отношения, связанные сформированием и использованием муниципальной собственности, местных бюджетов и иных местных финансов в интересах населения муниципальных образований. Финансово-экономические основы, обеспечивая хозяйственную самостоятельность местного самоуправления, служат прежде всего удовлетворению потребностей населения муниципальных образований, созданию условий его жизнедеятельности.

Вместе с тем укрепление и развитие финансово-экономических основ местного самоуправления оказывают влияние на экономическое и финансовое положение в стране в целом. Но при этом следует учитывать, что финансовая и экономическая самостоятельность муниципальных образований во многом обусловлена состоянием экономики нашего общества, его финансов и госбюджетным финансированием. Финансово-экономические основы местного самоуправления составляют: а) муниципальная собственность; б) местные бюджеты и иные финансовые ресурсы местного самоуправления; в) имущество, находящееся в государственной собственности и переданное в управление органам местного самоуправления, а также, в соответствии с законом, иная собственность, служащая удовлетворению потребностей населения муниципального образования. Признание и гарантированность государством местного самоуправления предполагает, что государство берет на себя определенные обязательства по созданию необходимых экономических, финансовых условий для развития местного самоуправления, принимает меры по поддержанию режима финансовой дисциплины. Европейская Хартия местного самоуправления устанавливает:

а) органы местного самоуправления имеют право, в рамках: национальной финансовой политики, на обладание достаточными собственными финансовыми ресурсами, которыми они могут свободно распоряжаться при осуществлении своих полномочий,

б) финансовые ресурсы органов местного самоуправления должны быть соразмерны предоставляемым им Конституцией и законом полномочиям;

в) по меньшей мере часть финансовых ресурсов органов местного самоуправления должна пополняться за счет местных сборов, налогов, ставки которых органы местного самоуправления вправе устанавливать в пределах, определенных законом;

г) финансовые системы, на которых основываются ресурс местных органов самоуправления, должны быть достаточно раз образными и гибкими с тем, чтобы следовать, насколько это практически возможно, за реальным изменением издержек, возникающих при осуществлении местными органами своих полномочий, например, в связи с необходимостью финансировать выборы.

д) защита более слабых, в финансовом отношении, орган местного самоуправления требует ввода процедур финансового выравнивания или эквивалентных мер, направленных на корректировку последствий неравномерного распределения возможных источников финансирования, а также лежащих на этих органах расходов. Такие процедуры или меры не должны ограничивать свободу выбора органов местного самоуправления в пределах их собственной компетенции. Эти положения можно рассматривать в качестве общих принципов, которые должны определять экономическую и финансов налоговую политику демократического государства применительно к местным органам власти, получая отражение в законодательстве данной страны. Органы государственной власти Российской Федерации и государственной власти ее субъектов обязаны содействовать развита финансово-экономических Основ местного самоуправления. В этих целях они в соответствии с Законом об общих принцип организации местного самоуправления:

регулируют законами порядок передачи объектов государе венной собственности в муниципальную собственность;

передают органам местного самоуправления материальные финансовые средства, необходимые им для осуществления отдельных государственных полномочий, которыми могут наделяться законом данные органы; разрабатывают и устанавливают государственные минимальные социальные стандарты;

регулируют отношения между федеральным бюджетом и местными бюджетами, между бюджетом субъекта Российской Федерации и местными бюджетами;

обеспечивают сбалансированность минимальных местных бюджетов на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности;* обеспечивают гарантии финансовой самостоятельности местного самоуправления;* компенсируют местному самоуправлению дополнительные расходы, возникающие в результате решений, принятых органами государственной власти;

участвуют в решении местных задач через целевые федеральные и региональные программы. Муниципальная собственность, порядок ее образования, владения, пользования и распоряжения закрепляются также ГК РФ, Законом Об общих принципах организации местного самоуправления, другими законами и нормативными правовыми актами. Управление муниципальной собственностью осуществляется органами местного самоуправления, что не делает их собственниками муниципального имущества. В муниципальную собственность передавались также объекты государственной собственности, находившиеся в ведении органов государственной власти субъектов Федерации и расположенные на территории соответствующих городов; предприятия розничной торговли, общественного питания и бытового обслуживания населения; оптово складские мощности; учреждения и объекты здравоохранения, народного образования, культуры и спорта. В постановлении предусматривалась передача в муниципальную собственность предприятий розничной торговли, общественного питания и бытового обслуживания, находившихся в ведении министерств, ведомств, государственных предприятий. Передача указанных объектов в муниципальную собственность осуществлялась по решению представительных органов государственной власти субъектов Федерации на основании предложений представительных органов власти местного самоуправления, подаваемых ими в соответствующий комитет по управлению имуществом.

Представительный орган государственной власти обязан был рассмотреть эти предложения и принять окончательное решение в двухмесячный срок со дня их регистрации в соответствующем комитете по управлению имуществом. Если по истечении этого срока решение соответствующими представительными органами не было принято, то предложения, вносимые представительными органами местного самоуправления, считались удовлетворенными и принятие объектов в собственность оформлялось решением представительного органа, внесшего предложения. На формировании муниципальной собственности существенным образом сказывался процесс приватизации, на который, однако, органы местного самоуправления (прежде всего небольших районных городов, поселков, сельских населенных пунктов) практически не оказывали какого либо заметного влияния.

2. Финансовая основа местного самоуправления

Финансовую основу местного самоуправления составляют финансовые средства муниципального образования, в основе которых лежит местный бюджет. Местный бюджет - это бюджет муниципального образования, формирование, утверждение и исполнение которого осуществляют органы местного самоуправления. Каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет. Бюджет муниципального района и свод бюджетов поселений, входящих в состав муниципального района, составляют консолидированный бюджет муниципального района. Согласно Бюджетному кодексу РФ доходы местного бюджета - это денежные средства, поступающие в безвозмездном и безвозвратном порядке в соответствии с законодательством РФ в распоряжение органов местного самоуправления.

Соответственно, собственные доходы - налоговые и неналоговые платежи, закрепляемые за местными бюджетами полностью или частично на постоянной основе федеральными законами или законами субъектов РФ, а также вводимые представительными органами местного самоуправления в соответствии с законодательством РФ и направляемые в местные бюджеты. Закон о местном самоуправлении к собственным доходам местных бюджетов относит:

1) средства самообложения граждан (разовые платежи граждан, осуществляемые для решения конкретных вопросов местного значения, размер которых устанавливается в абсолютной величине равным для всех жителей муниципального образования, за исключением отдельных категорий граждан, численность которых не может превышать 30 % от общего числа);

2) доходы от местных налогов и сборов

(в настоящее время это налог на имущество физических лиц и земельный налог);

3) доходы от региональных налогов и сборов;

4) доходы от федеральных налогов и сборов;

5) безвозмездные перечисления из бюджетов других уровней (дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности);

6) доходы от имущества, находящегося в муниципальной собственности;

7) часть прибыли муниципальных предприятий;

8) штрафы;

9) добровольные пожертвования;

10) иные поступления в соответствии с действующим законодательством. В состав собственных доходов местных бюджетов также включаются субвенции, предоставляемые, например, на решение вопросов местного значения межмуниципального характера, на осуществление органами местного самоуправления отдельных переданных государственных полномочий. Кроме того, в местный бюджет могут передаваться субсидии - бюджетные средства с другого уровня бюджетной системы Российской Федерации на условиях долевого финансирования целевых расходов. Согласно действующему законодательству в целях предоставления местным бюджетам субсидий с вышестоящего уровня могут создаваться:

а) региональные и районные фонды финансовой поддержки городских и сельских поселений (для выравнивания бюджетной обеспеченности);

б) фонд муниципального развития в составе субъекта РФ (для реализации инвестиционных проектов);

в) фонд софинансирования социальных расходов;

г) федеральные и региональные фонды компенсаций на осуществление отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления. Расходная часть местного бюджета предусматривает следующие виды расходов:

1) на решение вопросов местного значения;

2) на осуществление отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления;

3) на погашение долга по муниципальным займам и ссудам;

4) на оплату труда депутатов представительного органа муниципального образования, выборных должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений;

5) ассигнования на страхование объектов муниципальной собственности и муниципальных служащих;

6) иные расходы, предусмотренные уставом муниципального образования. Нарушение принципа сбалансированности местного бюджета порождает его дефицит. Основными источниками финансирования дефицита местного бюджета в настоящее время являются: муниципальные займы, осуществляемые путем выпуска ценных бумаг от имени муниципального образования, и кредиты, полученные от кредитных организаций. Согласно Бюджетному кодексу РФ долговые обязательства муниципального образования погашаются в сроки, которые определяются условиями заимствования и не могут превышать 10 лет. В этой связи следует отметить, что Закон о местном самоуправлении предусматривает возможность проведения «банкротства муниципального образования»: если долги муниципального образования превышают 30 % собственных доходов, то на основании решения арбитражного суда в муниципальном образовании вводится временная финансовая администрация. Закон о местном самоуправлении более детально прописывает вопросы финансового обеспечения деятельности органов местного самоуправления.

Одним из важнейших пунктов является запрет на так называемые «нефинансируемые мандаты», т. е. передачу муниципальным образованиям отдельных государственных полномочий, не обеспеченных необходимыми финансовыми и материальными средствами. Вместе с тем сохраняется «режим отрицательных трансфертов», по которому муниципалитет, уровень бюджетной обеспеченности которого хотя бы в два раза превышает средний уровень по субъекту РФ, должен будет в следующем году отчислять часть доходов в региональный фонд финансовой поддержки поселений. Таким образом, признание и гарантированность государством местного самоуправления предполагает, что государство берет на себя определенные обязательства по созданию необходимых экономических, финансовых и иных условий и предпосылок для развития местного самоуправления. В этой связи органы государственной власти осуществляют следующие полномочия:

1) регулируют законами порядок передачи объектов государственной собственности в муниципальную собственность;

2) передают органам местной власти материальные и финансовые средства, необходимые для осуществления отдельных государственных полномочий;

3) обеспечивают сбалансированность минимальных местных бюджетов;

4) принимают целевые программы развития и поддержки местного сам оуправления. Значение финансово-экономических основ местного самоуправления в настоящее время очень велико. Именно финансово-экономические основы обеспечивают хозяйственную самостоятельность органов местного самоуправления, служат удовлетворению потребностей населения, способствуют социально-экономическому развитию муниципального образования.

3. Понятие предметов ведения местного самоуправления

Предметы ведения местного самоуправления -- необходимый элемент правового статуса каждого муниципальное образования. Закрепляемые нормами муниципального права, прежде всего определяют те области жизнедеятельности селения муниципального образования, на которые распространяется его юрисдикция. Значительная часть норм, регулирующих муниципальные ношения, содержится в законодательстве, а также в уставе муниципального образования. Управление муниципальной собственностью и местными финансами, обеспечение комплексного социально-экономического развития муниципального образования. Муниципальные образования самостоятельно владеют, пользуются и распоряжаются муниципальной собственностью; формируют, утверждают и исполняют местный бюджет; устанавливают местные налоги и сборы, решают другие финансовые вопросы местного значения.

При осуществлении этой деятельности принимаются во внимание задачи комплексного социально-экономического развития территории муниципального образования. Кроме того, органы местного самоуправления принимают планы и программы развития муниципального образования, предусматривая рациональные пропорции в развитии производственной и социальной инфраструктур, координируют участие предприятий, учреждений и организаций, независимо от форм собственности, в комплексном социально-экономическом развитии территории муниципального образования. Организация, содержание и развитие муниципальных служб: предприятий и учреждений, связанных с обеспечением жизнедеятельности населения в различных сферах местной жизни, создание условий для удовлетворения потребностей населения в различного рода услугах. Муниципальные образования организуют, содержат и развивают муниципальные учреждения образования, здравоохранения. К их ведению относится создание условий для деятельности учреждений культуры, сохранение памятников истории и культуры, находящихся в муниципальной собственности. Муниципальные образования создают условия для организации зрелищных мероприятий, развития физической культуры и спорта в муниципальном образовании.В ведении муниципальных образований находятся также:* содержание и использование муниципальных жилищного фонда и нежилых помещений;* создание условий для жилищного и социально-культурного строительства;* создание условий для обеспечения населения услугами торговли, общественного питания и бытового обслуживания; организация, содержание и развитие муниципальных служб: энерго-, газо-, тепло- и водоснабжения; организация снабжения населения и муниципал учреждений топливом;* дорожное строительство и содержание дорог местного значения;* благоустройство и озеленение территории муниципалы образования;* организация утилизации и переработки бытовых отходов;* организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения;* организация транспортного обслуживания населения и муниципальных учреждений, обеспечение населения услуг связи;* организация и содержание муниципальной информационной службы;* создание условий для деятельности средств массовой информации муниципального образования;* организация и содержание муниципальных архивов;* обеспечение социальной поддержки и содействие занятое" населения;* охрана общественного порядка, организация и содержи муниципальных органов охраны общественного порядка;* обеспечение противопожарной безопасности в муниципальном образовании, организация муниципальной пожарной службы;

Контроль за соблюдением правовых актов муниципальное образования, участие в контроле за соблюдением законодательства на территории муниципального образования. Муниципальные образования обеспечивают контроль за соблюдением своих уставов, общеобязательных правил по предметам ведения муниципального образования. В ведении муниципальных образований находятся вопросы контроля за использованием делегированного законодательства на территории муниципального образования. Они участвуют в охране окружающей среды на территории муниципального образования, а также осуществляют иную контрольную деятельное в соответствии с законодательством о местном самоуправление уставами муниципальных образований. В ведении муниципальных образований могут находиться также отдельные государственные полномочия:1) в области регистрации актов гражданского состояния регистрация актов гражданского состояния на территории муниципального образования; в области статистики -- ведение статистического учета на территории муниципального образования;2) в области градостроительной деятельности, государственного архитектурно-строительного контроля -- организация ведения государственного градостроительного кадастра и мониторинга объектов градостроительной деятельности, определения их правового статуса и др.;4) в области природоохранной деятельности -- ведение государственного кадастра и мониторинга особо охраняемых природных территорий, находящихся в границах территории муниципального образования, и др.;5) в области землепользования -- ведение земельного кадастра. и мониторинга земель муниципального образования и др. Органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями и в иных сферах государственной деятельности. Правовое регулирование предметов ведения местного самоуправления.

Вопросы правового регулирования предметов ведения местного самоуправления, как показывает практика, могут решаться поразному. В основу правового регулирования предметов ведения муниципальных образований может быть, например, положен принцип права, согласно которому муниципальные органы могут делать лишь то, что им прямо разрешил закон. Этот принцип утвердился в XIX в. в Великобритании. Правовое регулирование предметов ведения местного самоуправления может осуществляться на основе и другого принципа: муниципальным органам разрешены все действия, которые прямо не запрещены законом и не относятся к компетенции других органов. Этот принцип лежит в основе правового регулирования объёма юридических прав органов местного самоуправления во Франции. Органы государственной власти не вправе принимать к своему рассмотрению и решать вопросы, отнесенные к ведению мести самоуправления; осуществление местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами не допускается. Необходимо четко законодательно определить: за решение каких и в каком объеме отвечает каждый уровень власти. Важна также и дифференциация предметов ведения местного самоуправления на основе подразделения муниципальных образований виды в зависимости от их величины, социально-экономические положения и других факторов. При этом можно было бы выделить первичный уровень местного самоуправления со своим минимальным перечнем предметов ведения, признав его необходимым для всех субъектов Федерации.

Органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями. При этом Конституция РФ устанавливает, что: а) наделение органов местного самоуправления должно осуществляться законом; б) одновременно органам местного самоуправления должны быть переданы необходимые для осуществления этих полномочий материальные и финансовые средства; в) реализация переданных полномочий подконтрольна государству. Развивая эти конституционные положения, Закон об общих принципах организации местного самоуправления устанавливает, что:

а) наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями осуществляется только отраслевым законодательством РФ, законами субъектов Федерации;

б) условия и порядок контроля за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий определяются соответственно федеральными законами и законами субъектов Федерации;

в) в доходной и расходной частях местных бюджетов раздельно предусматривается финансирование решения вопросов местного значения и осуществления органами местного самоуправления отдельных федеральных полномочий, полномочий субъектов Федерации;

г) финансовые средства, необходимые для осуществления органов местного самоуправления отдельных государственных полномочий, ежегодно предусматриваются соответственно в федеральном бюджете, в бюджетах субъектов Федерации. Более детально механизм передачи органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий и осуществления контроля за их реализацией должен определяться федеральными законами и законами субъектов Федерации. Ряд субъектов Федерации уже принял законы, устанавливающие порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Такие законы закрепляют:

а) принципы наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями;

б) требования, предъявляемые к порядку и условиям реализации отдельных государственных и финансовых средств;

в) условия и порядок контроля за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий и др. Например, Закон Республики Марий Эл от 1 декабря 1997 г. «О порядке наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Республики Марий Эл» устанавливает, что передача полномочий осуществляется на основе принципов: законности; социально-экономической обоснованности передачи полномочий; взаимной ответственности и подконтрольности реализации переданных полномочий; материально-финансовой обеспеченности полномочий. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями производится в интересах социально-экономического развития муниципальных образований и с учетом того, что это право непосредственно может осуществляться на местном уровне. Не допускается наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, если:

а) они отнесены к ведению федеральных органов государственной власти;

б) они отнесены к вопросам административно-территориального устройства.

4.Организационные основы местного самоуправления

Важнейшим условием эффективности местного самоуправления является его организационная структура, которая должна соответствовать задачам и функциям местного самоуправления, служить оптимальному сочетанию местных, региональных и общегосударственных интересов. Понятие « организационные основы местного самоуправления » характеризует: а) структуру органов местного самоуправления; б) порядок, формы и принципы их деятельности; в) организацию муниципальной службы. Организационные основы местного самоуправления как институт муниципального права представляют собой совокупность муниципально-правовых норм, закрепляющих структуру органов местного самоуправления, порядок, формы и принципы их деятельности, а также регулирующих организацию муниципальной службы. Организационные основы местного самоуправления не остаются неизменными. Их развитие обусловлено эволюцией местного самоуправления, изменением муниципального законодательства, поиском оптимальных организационных моделей местного самоуправления, форм и методов работы муниципальных органов. В развитии организационных основ местного самоуправления в Российской Федерации можно выделить три периода.

Первый период -- с 1990--1991 гг. по осень 1993 г., до начала процесса реформирования местного самоуправления -- связан с переходом к организации власти на местах на началах самоуправления. В соответствии с Законом РСФСР о местном самоуправлении местными органами власти в районах, городах, районах в городах, поселках, сельсоветах являлись соответствующие Советы народных депутатов. Законодательство об очередных выборах устанавливало следующие предельные нормы численного состава местных Советов:* в районный Совет -- до 75 депутатов;* в городской Совет городов краевого, областного, окружи подчинения -- до 200 депутатов;* в районный в городе Совет -- до 100 депутатов;* в районные в городах Москве и Ленинграде -- до 200 депутат* в поселковый, сельский Совет -- до 50 депутатов. В пределах этих норм по предложениям соответствующих советов или их президиумов число избирательных округов выборов определялось вышестоящим Советом или его президиумом. Основной формой работы местного Совета являлась сессия, сессии местного Совета созывались его председателем, который избирался Советом на сессии из числа депутатов тайным голосованием на срок полномочий Совета.

Совет из числа депутатов избирал постоянные комиссии для предварительного рассмотрения и подготовки вопросов, относящихся к ведению Совета, а также для содействия проведению в жизнь его решений и нормативных актов государственных органов и осуществления в пределах Совета контроля деятельности местной администрации, предприятий, учреждений и организаций. Совет мог образовывать и временные комиссии. Постоянные и временные комиссии были ответственны перед избравшим их Советом и ему подотчетны. Совет не являлся частью механизма государственной власти, в его деятельности не соблюдался принцип разделения властей. В Совете могли также создаваться постоянные и временные депутатские группы, клубы и иные добровольные депутатские объединения. Для организационного и правового обеспечения деятельности Совета, оказания помощи постоянным комиссиям и депутатам в подготовке необходимых материалов Совет был вправе образовывать свой аппарат. Состав местных Советов был достаточно многочисленным. Депутаты осуществляли свои полномочия, как правило, на общественных началах, на непостоянной основе. Возникали, и не так уж редко, проблемы с правомочностью сессий Совета, кворум для которых был установлен в две трети депутатов данного Совета.

Учитывая эти обстоятельства, Верховный Совет РСФСР в постановлении «О порядке введения в действие Закона РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» установил, что до проведения выборов в местные Советы нового созыва районные, городские, районные в городах Советы народных депутатов должны избрать из своего состава малый Совет. Поселковые, сельские Советы вправе были избирать из своего состава малый Совет. Он образовывался, как правило, по норме -- одна десятая от числа депутатов данного Совета. Малый Совет в период между сессиями осуществлял за некоторым исключением полномочия местного Совета. Местный Совет вправе был отменять решения своего малого Совета. Местная администрация являлась органом управления. Она не была автономной и подчинялась соответствующему Совету; а также вышестоящим исполнительным и распорядительным органам в пределах их компетенции. Соответствующий местный Совет утверждал структуру местной администрации, а также размер расходов на ее содержание. Возглавлял местную администрацию глава администрации. Он руководил деятельностью местной администрации и осуществлял свои полномочия на принципах единоначалия. Организация работы представительных и исполнительных органов местного самоуправления.

Исполкомы в течение десятилетий подменяли Совет, именно через них осуществлялась партийная монополия на peaльное руководство местными делами. В соответствии с Закон РСФСР о местном самоуправлении полномочия единоличного главы местной администрации закреплялись как его собственная компетенция, т.е. Закон обозначил личную ответственность администрации. Органы и структурные подразделения администрации по всем вопросам своей деятельности подчинял главе местной администрации. Глава местной администрации пределах своей компетенции издавал постановления и распоряжения. Совет вправе был выразить недоверие главе местной администрации. Решение считалось принятым, если за него проголосовало не менее чем две трети от числа депутатов, установленного; данного Совета. Закон при этом закреплял, что в данном ел Совет одновременно назначал в соответствии с законодательств голосование об отзыве главы местной администрации населением, ибо предполагалось, что глава местной администрации должен избираться населением. Зарубежный опыт выявляет такую общую закономерность: чем ниже уровень власти, тем менее контрастно и разделение власти, и напротив, оно нарастает в движении по вертикали. Однако надо помнить, что никакая управленческая схема не исключает конфликтных ситуаций. Поэтому задачей муниципального права является создание системы сдержек против необоснованных действий как представительного органа власти («законодательной власти»), так и главы администрации, закрепление разумных, цивилизованных процедур разрешения возможных разногласий между ними. Начавшийся осенью 1993 г. процесс реформирования местного самоуправления в Российской Федерации, во многом по новому решавший вопросы организационной структуры местного самоуправления, ознаменовал начало второго периода развития организационных основ местного самоуправления, который продолжался, по существу, вплоть до вступления в силу Закона об общих принципах организации местного самоуправления.

Муниципальная служба. Понятие, принципы деятельности муниципальных служащих, подбор муниципальных служащих. Как указывалось выше, муниципальная служба -- новый вид службы в Российской Федерации. До перехода к организации местной власти на началах самоуправления и становления местного самоуправления в качестве самостоятельной формы осуществления власти народа понятие «муниципальная служба» в законодательстве не использовалось, ибо: служащие местных органов власти -- местных Советов и исполнительных комитетов -- являлись государственными служащими. Учреждение муниципальной службы, обособление ее от государственной службы обусловлено формированием в России местного самоуправления как специфического уровня власти, особой формы публичной власти. Вместе с тем первые законы о местном самоуправлении -- об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР и о местном самоуправлении в РСФСР -- не использовали понятие «муниципальная служба». Служба в органах местного самоуправления трактовалась первоначально как часть государственной службы. Государственный служащий и муниципальный служащий рассматривались как равнозначные понятия.

Согласно такому взгляду муниципальный служащий -- это гражданин-государственный служащий, работающий в органе местного самоуправления. Конституция РФ с целью обеспечения самостоятельности местного самоуправления в решении вопросов местного самоуправления установила, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Эта норма в совокупности с другими конституционными положениями о местном самоуправлении, послужила основой для формирования модели местного самоуправления, которая существенно отличается от той, что была закреплена в Законе РСФСР о местном самоуправлении. Тем самым были заложены на муниципальную службу возлагается основная тяжесть работы по подготовке, принятию, исполнению и контролю решений органов местного самоуправления. При этом следует учитывать, что в ведении муниципальных образований находятся не только вопросы местного значения, но и отдельные государственные полномочия, которыми, согласно Конституции РФ, могут наделяться законом органы местного самоуправления. Муниципальная служба призвана также стоять на защите прав и законных интересов муниципального образования, его населения.

Государство устанавливает конституционный запрет на ограничение прав местного самоуправления, гарантирует его право на судебную защиту, которое должны использовать органы местного самоуправления в случае нарушения полномочий местного самоуправления, законных интересов населения муниципального образования. 3. Система правового регулирования муниципальной службы имеет три уровня: федеральный, субъектов РФ и муниципальный. Это, конечно, не может не обусловливать при наличии общих основ определенные различия в статусе муниципальных служащих различных муниципальных образований.4. Вопросы формирования личного состава муниципальной службы, аттестации муниципальных служащих, а также и некоторые другие решаются муниципальными образованиями самостоятельно на основе законодательства о муниципальной службе и ее собственных нормативных правовых актов.5. Правовой статус муниципального Служащего и правовой статус государственного служащего имеют общие черты: стаж муниципальной службы приравнивается к стажу государственной службы.

5. Территориальные основы местного самоуправления

Территориальные основы местного самоуправления как институт муниципального права представляют собой совокупность муниципально-правовых норм, закрепляющих и регулирующих территориальную организацию местного самоуправления: формирование и состав территории муниципального образования, границы территории муниципального образования, порядок их установления и изменения. Административно-территориальное деление имеет несколько уровней, что предопределяет иерархичность в построении единой централизованной системы государственных органов, соподчиненность государственных органов, действующих на разных территориальных уровнях государственного управления. В советский период административно-территориальными единицами являлись: края, области, районы, города, городские районы, поселки, территории сельских Советов (они включали одно село или несколько сел). В границах данных административно-территориальных единиц создавались и функционировали соответствующие местные органы государственной власти и государственного управления (начиная с краевых, областных Советов и их исполнительных комитетов до поселковых, сельских Советов и их исполнительных комитетов включительно). Вопросы административно-территориального устройства Российской Федерации относились к компетенции федеральных органов государственной власти и регулировались Положением о порядке решения вопросов административно-территориального устройства. Местное самоуправление -- это специфический уровень власти, особая форма ее осуществления, которая предполагает иные принципы организации и взаимодействия муниципальных органов власти, нежели те, что характеризуют построение государственной системы управления. Но вместе с тем органы местного самоуправления действуют в границах определенных территориальных единиц, составляющих территориальные основы местного самоуправления. В связи с этим возникают вопросы о том, связана ли организация местного самоуправления с административно-территориальным делением государства и возможно ли несколько территориальных уровней организации местного самоуправления, а также соподчинение органов местного самоуправления разного территориального уровня. Вопросы территориальных основ местного самоуправления по разному решались на разных этапах становления и развития местного самоуправления в Российской Федерации. Первоначально органы местного самоуправления не создавались и функционировали в границах административно-территориальных единиц. В соответствии со ст. 2 указанного Закона местное самоуправление осуществлялось в границах районов, городов, районов в родах, поселков, сельсоветов, сельских населенных пунктов.

Таким образом, принципы административно-территориального устройства, предполагающие отношения соподчинения органов власти разного территориального уровня, были, по существу перенесены на систему местного самоуправления. Организация местного самоуправления на других территориях возможна на основе объединения отдельных городских и сельских поселений- «Поселенческий» принцип организации местного самоуправления ставит, таким образом, под сомнение существование района в качестве самостоятельной территориальной единицы местного самоуправления. Так, в соответствии с Положением об основах организации местного самоуправления органы местного самоуправления должны были образовываться в «городах, сельских поселениях, других населенных пунктах». Что же касается района, сельского округа (территории сельсовета), то согласно указанному Положению на территориях, включающих несколько городских или сельских поселений (под это определение попадают и территория района, и территория сельского округа), совместным решением органов местного самоуправления мог быть создан единый орган местного самоуправления соответствующих территорий. Конституция РФ не дает однозначного ответа на вопрос о территориальных основах местного самоуправления. Неофициально считается принятым «американский» вариант с организацией самоуправления в таунах, тауншипах и муниципальных корпорациях. Согласно ст. 131 «местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций». Таким образом, Конституция РФ не связывает напрямую территориальную организацию местного самоуправления с административно-территориальным устройством. Вместе с тем она не исключает возможности такого решения вопроса территориальной основы местного самоуправления.

Закон об общих принципах организации местного самоуправления вслед за ГК РФ использует новое понятие: «муниципальное образование», имеющее важное значение для решения вопроса о территориальной организации местного самоуправления. Однако, самостоятельно решая вопросы территориальной организации местного самоуправления, субъекты РФ должны основываться на следующих принципах:

а) местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации в городских, сельских поселениях и иных поселениях (общиных). Ограничение права граждан на осуществление местного самоуправления на отдельных территориях допускается федеральным законом в целях защиты конституционного строя, обеспечения обороны страны и безопасности государства;

б) население городского, сельского поселения независимо от его численности не может быть лишено права на осуществление местного самоуправления. Конституция РФ, Закон об общих принципах организации местного самоуправления гарантируют каждому городскому и сельскому поселению право на самоуправление и не допускают местное управление только в качестве временного. Порядок реализации этого права устанавливается законами субъектов Федерации. Это право может быть реализовано, во-первых, путем создания самостоятельного муниципального образования, во-вторых, путем присоединения к какому-либо муниципальному образованию и, в третьих, возможна организация территориального общественного самоуправления на территории поселения, не являющегося муниципальным образованием;

в) обеспечение экономических и организационных условий для осуществления местного самоуправления. Обязательным условием для признания территориальной единицы в качестве территории муниципального образования, т.е. территориальной основы местного самоуправления, является наличие муниципальной собственности, местного бюджета и выборных органов местного самоуправления.

г) обеспечение целостности территории муниципального образования. Вопросы территориальной организации местного самоуправления должны решаться с учетом компактного проживания на территории муниципального образования национальных групп и общностей, корённых (аборигенных) народов, казачества и других исторических и местных традиций. Проблемы территориальной организации местного самоуправления тесно связаны с вопросом о предметах ведения местного самоуправления. Перечень вопросов местного значения, установленный федеральным законом, является достаточно обширным и по существу единым для всех муниципальных образований. Поэтому каким бы небольшим по своей территории, населению и другим параметрам ни было муниципальное образование, оно обязано заниматься решением всех вопросов местного значения, указанных в общефедеральном перечне. Но очень часто муниципальные образования несопоставимы по своему финансово-экономическому потенциалу (небольшой поселок и крупный город).Закрепление территориальных основ местного самоуправления в Конституции РФ. Установление и изменение границ муниципальных образований отнесено Законом об общих принципах организации места самоуправления к полномочиям органов государственной власти субъектов Федерации. Законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Федерации принимают законы, закрепляют порядок установления и изменения границ муниципальных образований. Законы должны обязательно предусматривать гарантии учета мнения населения при решении вопросов изменения границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление. Как показывает практика, право устанавливать и изменять границы муниципального образования закрепляется либо за законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Федерации, либо за главой исполнительной власти субъекта Федерации. Закон обязывает учитывать мнение населения. Прохождение границы устанавливается:

а) по суше -- по характерным точкам, линиям рельефа или ясно видимым ориентирам;

б) на судоходных реках -- посередине главного фарватера; на несудоходных реках, ручьях -- по их середине или посередине главного рукава реки; на озерах и иных водоемах -- по равноотстоящей срединной, прямой или другой линии;

в) на водохранилищах гидроузлов и иных искусственных водоемах -- в соответствии с границей, проходившей на местности до ее затопления;

г) на мостиках, плотинах и других сооружениях, проходящих через реки, ручьи и иные водоемы, -- посередине этих сооружений.

Описание и порядок установки знаков определяется Правительством Республики. Закон Московской области от 31 июля 1997 г. «О порядке образования, объединения, преобразования и упразднения муниципальных образований» предоставляет право устанавливать и изменять границы муниципального образования губернатору области. Губернатор решает эти вопросы в порядке, устанавливаемом законом Московской области об установлении и изменении границ муниципальных образований. Вопросы об установлении или изменении территорий внутригородских муниципальных образований решаются с учетом мне населения соответствующей территории представительным ном местного самоуправления города самостоятельно в соответствии с уставом города. Границы и состав территории муниципального образования указываются в его уставе.

6. Местный бюджет

В соответствии с Федеральным законом «О финансовых основах местного самоуправления в РФ» местный бюджет - бюджет муниципального образования, формирование, утверждение и исполнение которого осуществляют органы местного самоуправления. Местный бюджет определяется как совокупность организационных бюджетных отношений, посредством которых часть финансовых ресурсов страны направляется в распоряжение местных органов власти (муниципальных образований) для решения вопросов местного значения, а также осуществления органами местного самоуправления отдельных федеральных полномочий, полномочий субъектов РФ. В 1998 г. были приняты нормативные документы, регламентирующие экономические отношения всей бюджетной системы страны. К ним следует, в первую очередь, отнести Налоговый и Бюджетный Кодексы. принят и воплощается в жизнь

Закон РФ «О финансовых основах местного самоуправления». В настоящее время отрабатывается законодательный механизм перераспределения компетенции между федеральным и территориальным уровнями государственной власти, органами местного самоуправления. Существует серьезное отставание теоретических и практических разработок в области государственных финансов применительно к условиям современной России. Важная роль в реформировании бюджетных отношений отводится местным бюджетам. Местные бюджеты принято считать низовым звеном бюджетной системы РФ. Вместе с тем, они являются фундаментом бюджетной системы, не укрепив которой, нельзя кардинально улучшить бюджетные взаимоотношения в соответствии с функциями, возлагаемыми на каждый уровень государственной власти. К компетенции местных органов власти, наиболее тесно связанных с населением, относится решение многих вопросов: социальной защиты населения, жилья, здравоохранения, образования, транспорта, коммунального хозяйства, экологии. Для финансирования данных расходов местным органам самоуправления необходим достаточный уровень доходных источников местных бюджетов. Одним из основных принципов построения и функционирования бюджетной системы РФ является принцип самостоятельности бюджетов. Данный принцип предусматривает, что расходы каждого бюджета должны покрываться его доходами.

Однако, анализ бюджетов на местном уровне свидетельствует о том, что принципы самостоятельности не получают достаточного практического подтверждения. Недостаток собственных средств местных бюджетов для финансирования деятельности органов местного самоуправления компенсируется значительными объемами дотаций, субвенций и других видов финансовой помощи местным бюджетам. В понятие «межбюджетные отношение» входит не только получение финансовой помощи, но и законодательное распределение доходов и расходов на долговременной основе между звеньями бюджетной системы. Не решив эту проблему, нельзя рассчитывать на качественное улучшение механизма бюджетного регулирования, достижения реальной самостоятельности местных бюджетов. Для того, чтобы принцип самостоятельности местных бюджетов не носил чисто формального характера, помимо законодательного разграничения доходных и расходных функций между бюджетами различных уровней, необходимо заинтересовать органы местного самоуправления в получении дополнительной помощи из вышестоящих бюджетов. Дополнительная помощь может выделяться в зависимости от выполнения административно-территориальными единицами социально-экономических показателей: - собственные доходы; - кассовый план (инкассация торговой выручки); - товарооборот предприятий торговли и общественного питания; - закупка мяса, молока, зерна; - объем промышленного производства; - платные услуги; - объем строительно-монтажных работ и др.

При этом перед органами местного самоуправления возникает масса вопросов: как собрать налоги (получение которых зависит от выполнения плана товарооборота, финансового состояния предприятий); как организовать и стимулировать закупки продовольствия. Но, вместе с тем, повысит их ответственность за финансирование системы образования, здравоохранения, культуры, жилищно-коммунального хозяйства и других мероприятий. Разработка единой, научно обоснованной методики определения социальных нормативов расходования бюджетных средств, учитывающей инфляционные процессы, различие потребностей в социальных расходах, обеспечит объективность в определении размеров минимального бюджета. Вместе с тем, необходимо использовать регулирующие налоги не только как инструмент вертикального, но и горизонтального выравнивания доходов соответствующих бюджетов, что позволит уменьшить потребность в трансфертах и других видах межбюджетной помощи. Функции местных бюджетов. Экономическая сущность местных бюджетов проявляется в их назначении. Они выполняют следующие функции: формирование денежных фондов, являющихся финансовым обеспечением деятельности местных органов власти; распределение и использование этих фондов между отраслями народного хозяйства; контроль за финансово-хозяйственной деятельностью предприятий, организаций и учреждений, подведомственных этим органам власти. Важное значение, имеют местные бюджеты в осуществлении общегосударственных экономических и социальных задач в первую очередь в распределении государственных средств на содержание и развитие социальной инфраструктуры общества. Эти средства проходят через систему местных бюджетов, включающих более 29 тысяч городских, районных, поселковых и сельских бюджетов. Осуществление государством социальной политики требует больших материальных и финансовых ресурсов. В основе распределения общегосударственных денежных ресурсов между звеньями бюджетной системы заложены принципы самостоятельности местных бюджетов, их государственной финансовой поддержки. Исходя из этих принципов доходы местных бюджетов формируются за счет собственных и регулирующих источников доходов.

...

Подобные документы

Понятие и особенности осуществления бюджетного процесса в муниципальных образованиях. Нормативно-правовое регулирование местного самоуправления. Современное состояние и перспективы совершенствования финансово-правовых основ муниципальных образований.

дипломная работа , добавлен 11.06.2014

Понятие территориальной основы местного самоуправления, виды муниципальных образований и их особенности. Границы и состав территории муниципального образования, порядок их установления и изменения. Сущность двухуровневой системы местного самоуправления.

курсовая работа , добавлен 19.03.2015

Понятие местного самоуправления. Разграничение вопросов местного значения между муниципальными образованиями. Компетенция представительного органа муниципального образования. Статус главы местной администрации. Формы планирования работы руководителей.

курсовая работа , добавлен 15.01.2011

Понятие местного самоуправления, его место в системе публичной власти. Финансово-экономические полномочия органов муниципальных образований, их право на доходы и расходы. Местный бюджет в бюджетной системе РФ. Перспективы развития местных финансов.

курсовая работа , добавлен 24.04.2016

Теоретические основы границ муниципальных образований: понятие, порядок установления, изменение и преобразование. Основания ликвидации поселений. Решение внутренних вопросов муниципального образования. Рассмотрение дотации как части местного бюджета.

курсовая работа , добавлен 12.06.2015

Этапы развития муниципального права РФ. Требования к финансовым ресурсам местного самоуправления, сформулированные в Европейской хартии местного самоуправления. Структура бюджетов муниципальных образований. Выравнивание уровня бюджетной обеспеченности.

контрольная работа , добавлен 26.05.2015

Права органов муниципального управления. Бюджет муниципального образования (местный) как финансовая основа местного самоуправления. Структура местных бюджетов, выравнивание уровня бюджетной обеспеченности. Европейская хартия местного самоуправления.

контрольная работа , добавлен 27.06.2009

Понятие типологии муниципальных образований, основные модели их классификации. Типология муниципальных образований в России, и в частности в Республике Чувашия. Сущность органов местного самоуправления как основы функционирования данных образований.

курсовая работа , добавлен 29.12.2010

Развитие местного самоуправления в России. Правовая и экономическая основы местного самоуправления, состав доходов местного бюджета. Виды и уровни муниципальных образований Российской Федерации, варианты структуры органов местного самоуправления.

контрольная работа , добавлен 12.12.2011

Исторические корни российского самоуправления. Органы и должностные лица местного самоуправления. Эффективная организация органов муниципального образования. Цель и принципы муниципального управления, коллективные методы повышения его эффективности.

Рис. 2. Состав страховых резервов

ПРИМЕЧАНИЯ

1 Как показывают данные последних лет, в 1993 г. убытки имели единицы, в 1996 г. - 30%, в 1998 г. - 47%, в 2000 г. - 28%, причем размер убытков нередко в 23 раза превышал величину уставного капитала. (Сухов В. Страховые компании в состоянии неустойчивости // Русская Азия. 1997. № 8; Страховой рынок России: состояние и перспективы // Финансы. 1997. №6. С. 71-74).

2 Страховое дело / Под ред. Л.И. Рей-тмана. М., 1993; Орланюк-Малицкая Л.А. Страховые операции. М., 1991.

3 Родионова В.М., Федотова М.А. Финансовая устойчивость предприятия в условиях инфляции.

4 Сухов В.А. Государственное регулирование финансовой устойчивости страховщиков. С. 55.

5 Орланюк-Малицкая Л.А. Платежеспособность страховой организации. М., 1994. С. 4.

6 Сухов В.А. Государственное регулирование финансовой устойчивости страховщиков.

7 Konferenz der Versicherungs auf sichtsbehorde der Mitgliedstaaten der Europäischen Union. 1997, Apr.

8 Циммерман Й. Бухгалтерский учет и финансовый менеджмент в страховой компании: Пер. с нем. 1995. С. 44.

9 Konferenz der Versicherungs auf sichtsbehorde der Mitgliedstaaten der Europaischen Union. 1997, Apr.

11 Дубровина Т.А., Сухов В.А., Шеремет А.Д. Аудиторская деятельность в страховании. С.174.

12 Страховое дело / Под ред. Л.И. Рейт-мана.

13 Сухов В.А. Государственное регулирование финансовой устойчивости страховщиков. С. 10-15.

14 Орланюк-Малицкая Л.А. Платежеспособность страховой организации. С. 92.

О. П. КУЗНЕЦОВА

докторант БГУЭП

ПРОБЛЕМЫ СТАНОВЛЕНИЯ И РАЗВИТИЯ ФИНАНСОВЫХ ОСНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

В последнее время проблемы совершенствования и развития системы местного самоуправления интересуют большинство граждан России, т.к. основная часть жизне-

деятельности населения происходит в различных муниципальных образованиях. Местное самоуправление должно обеспечивать защиту интересов граждан на относи-

тельно небольшой территории: реализовывать многообразные потребности населения в труде, социальных благах, предоставлять медицинские, коммунальные, образовательные услуги, формировать благоприятную среду для малого и среднего бизнеса, для деятельности социальных институтов, обеспечивать охрану общественного порядка, охрану окружающей среды и др.

Органы местного самоуправления наиболее тесно взаимодействуют с населением, именно на них многие россияне возлагают надежды на выход из кризисного состояния и дальнейшее развитие экономики государства в целом. Как показывает зарубежный опыт, а также опыт дореволюционного земства в России, широкое развитие местного самоуправления является эффективным способом решения территориальных проблем и важным инструментом реализации целей региональной и местной политики. Однако становление полноценных институтов местного самоуправления в России осложняется спецификой исторически сложившегося административно-территориального устройства страны.

Система местного самоуправления занимает особое место в государстве в силу своей общественно-государственной природы. Она осуществляет связь между государством и населением. Основными принципами ее построения являются следующие:

Местное самоуправление - это власть, действующая в рамках строго обозначенных государством законов;

Органы местного самоуправления являются выборными;

Местное самоуправление обладает собственной компетенцией, имеет собственные предметы ведения;

Местное самоуправление должно быть обеспечено собственными ресурсами для реализации своих полномочий.

Основной экономической функцией местного самоуправления является обеспечение воспроизводственного процесса в муниципальном образовании. Для этого в настоящее время необходимо дальнейшее расширение правовых возможностей муниципальных органов власти и укрепление их

материально-финансовой базы, т.к., получив юридическую самостоятельность, муниципальные образования не получили реальных экономических возможностей для ее реализации. Расширение социальных функций местного самоуправления не сопровождалось перераспределением ресурсов в его пользу. Дальнейшее развитие местного самоуправления в стране должно быть связано прежде всего с определением его функций и ответственности, а также экономических ресурсов и инструментов, обеспечивающих их реализацию.

В связи с формированием полноценных органов местного самоуправления, и прежде всего с выделением собственных предметов ведения, возникает необходимость формирования и соответствующих бюджетных отношений. Хотя местные органы власти и получили право самостоятельно формировать местный бюджет, устанавливать местные налоги и сборы, получать и выдавать кредиты, большинство муниципальных образований остаются дотационными, т.е. полностью зависимыми от вышестоящих уровней власти. Расширение финансовой базы местного самоуправления является серьезной проблемой из-за централизации финансовых ресурсов на федеральном и региональном уровнях, что значительно снижает возможность проведения муниципалитетами самостоятельной социально-экономической политики, направленной на комплексное развитие территории.

При переходе к рыночным отношениям эффективное разграничение функций и властных полномочий между государством и органами местного самоуправления, особенно в сфере финансовой деятельности, является необходимым условием нормального функционирования местных органов власти и обеспечения ими процессов воспроизводства - населения, рабочей силы, капитала, окружающей среды. Комплекс межбюджетных отношений становится важнейшим инструментом содействия эффективному развитию местного самоуправления, создания устойчивых финансовых основ этого развития1.

На федеральном уровне должно осуществляться управление отраслями, имеющи-

ми геополитическое значение для страны, а также регионами, призванными обеспечить эффективное экономическое и социальное развитие. В области финансов - осуществление финансовой политики, распределение и использование финансовых ресурсов для обеспечения национальной безопасности, осуществления международной деятельности, государственного управления, проведения научно-технической и промышленной политики, политики в области культуры, образования, здравоохранения, экологии, а также правовое обеспечение финансового процесса на региональном и местном уровнях и регулирование межбюджетных отношений.

На уровне субъекта Федерации управление должно способствовать конкретизации экономических условий для развития предприятий, находящихся на данной территории, способных при инвестиционной поддержке улучшить социально-экономическое положение, не только свое, но и всего региона. В финансовой сфере функциями субъекта Федерации являются: обеспечение финансовой, денежно-кредитной, налоговой политики региональной администрации; оценка состояния финансовых ресурсов, источников и направлений их использования; повышение эффективности налоговой системы; формирование внебюджетных фондов, выпуск областных ценных бумаг. Особо важным направлением деятельности является финансовая поддержка местного самоуправления.

Местные органы власти призваны обеспечивать комп-лексное социально-экономическое развитие муниципального образования с целью максимального удовлетворения потребностей населения данного муниципального образования. В сфере финансовой деятельности они выявляют источники финансовых ресурсов и наиболее эффективные пути их использования, осуществляют финансовое планирование в соответствии с концепцией развития данного муниципального образования, выполняют обязательства перед финансовыми институтами2.

При осуществлении органами местного самоуправления собственной финансовой

деятельности бюджет становится важнейшим элементом финансовой системы и инструментом осуществления определенной политики.

Местный бюджет - это план финансовой деятельности органов местного самоуправления на определенный период, представленный в форме описи доходов и расходов.

Доходы бюджетов делятся на собственные (закрепленные) и регулирующие. Собственные доходы принадлежат только данному муниципальному образованию и поступают в его бюджет, минуя вышестоящие бюджеты. Их основу составляют местные налоги и сборы, платежи из прибыли предприятий местного подчинения. Регулирующие доходы охватывают всю совокупность денежных средств, аккумулируемых на федеральном и региональном уровнях и передаваемых затем в определенной части нижестоящим бюджетам для регулирования их доходов и расходов.

Местные бюджеты формировались в течение последних десяти лет в ходе реформы местного самоуправления. Понятие «местный бюджет» появилось в 1991 г., а законодательное оформление получило только весной 1993 г. До этого местные органы фактически были низовым звеном вышестоящих государственных структур. С 1993 г. органы местного самоуправления законодательно получили право самостоятельно определять структуру доходной и расходной частей бюджета в пределах планируемых бюджетных доходов: определять направления использования средств бюджета на инвестиции и целевые программы, увеличивать нормы расходов на ЖКХ и затраты на социальную поддержку населения3.

Органы местного самоуправления вправе формировать целевые внебюджетные фонды, которые представляют собой совокупность финансовых средств, находящихся в распоряжении местных органов власти и имеющих целевое назначение. Создаются они двумя путями: либо выделением из бюджета определенных расходов, либо формированием собственных источников доходов.

Современное положение в области меж-бюджетных отношений характеризуется

высокой концентрацией финансовых ресурсов на федеральном уровне, что свидетельствует о доминирующем положении федерального бюджета в ущерб более чем 12 тыс. муниципальных образований. Это противоречит одному из основных принципов создания целостной бюджетной системы, в соответствии с которым каждый ее уровень незаменим и имеет существенное значение в обеспечении государства финансовыми ресурсами. Ведь расходы на среднее образование, содержание ЖКХ, здравоохранение, социальную политику практически полностью финансируются из бюджетов муниципальных образований.

В настоящее время состояние местных бюджетов характеризуется устойчивым дисбалансом собственных финансовых ресурсов и тех функций, которые возложены на органы местного самоуправления4.

В условиях хронического отсутствия финансовых средств для решения вопросов местного значения органы местного самоуправления различными федеральными нормативами, правовыми актами и актами субъектов Федерации помимо собственных полномочий наделяются также «отдельными государственными полномочиями», осуществляемыми от имени, за счет и под контролем государства. Это делегирование является серьезной проблемой для муниципальных органов, т.к. государство, делегируя расходные полномочия нижестоящим бюджетам, часто не передает необходимые для их осуществления финансовые и материальные средства. Более того, происходит путаница в определении расходов, связанных с реализацией собственных и государственных полномочий. Поэтому, по мнению А. Швецова5, необходимо, во-первых, четко разграничить эти полномочия и источники их финансирования; во-вторых, вообще не включать средства, предназначенные для финансирования делегированных полномочий, в бюджет муниципального образования, а перечислять их на казначейский счет муниципалитета.

Атрибутом финансовой самостоятельности местного самоуправления являются собственные доходы местных бюджетов. Уровень собственных доходов должен со-

ставлять не менее 80% доходной части минимального бюджета соответствующего муниципального образования. К собственным доходам местных бюджетов в соответствии с законом «О финансовых основах местного самоуправления в РФ» отнесены не только местные налоги и сборы, но и доли федеральных налогов и налогов субъектов Федерации: налог на прибыль, НДС, акцизы и подоходный налог с физических лиц. Отчисления от них закреплены за местными бюджетами на постоянной основе и составляют большую часть собственных доходов местных бюджетов.

Одной из задач органов местного самоуправления является более активное использование неналоговых механизмов формирования доходной части местного бюджета, а именно формирование ее за счет прибыли, полученной муниципальными предприятиями, доходов от использования муниципальной собственности, от вложения собственных средств в инвестиционные проекты и т.д.

Определяющими в формировании доходной части местных бюджетов являются регулирующие доходы, к которым относятся «федеральные и региональные налоги и иные платежи, по которым устанавливаются нормативы отчислений (в процентах) в бюджеты субъектов Федерации или местные бюджеты на очередной финансовый год, а также на долговременной основе (не менее чем на три года) по разным видам таких доходов» (Бюджетный кодекс, ст. 48). К ним относятся: подоходный налог с физических лиц, НДС, налог на прибыль предприятий, акцизы, причем наибольший удельный вес в структуре налоговых доходов имеет подоходный налог с физических лиц, а наименьший - поступления от акцизов.

Федеральное законодательство обязало органы местного самоуправления обеспечивать удовлетворение потребностей населения, отнесенных к компетенции местных органов власти, на уровне не ниже минимальных государственных социальных стандартов, на основании которых должны разрабатываться минимальные местные бюджеты. Но необходимо отметить, что закон о минимальных госу-

4 Известия ИГЭА. № 1 (34).

дарственных социальных стандартах, которые должны составлять основу для формирования расходов местных бюджетов, до сих пор еще не принят. В таких условиях наладить нормальный бюджетный процесс очень сложно, т.к. определяющую роль при формировании бюджета муниципального образования часто начинают играть межличностные отношения областных и местных органов власти. В обмен на получение финансовой помощи органы местного самоуправления вынуждены решать вопросы местного значения в соответствии с указаниями региональных органов власти даже тогда, когда это противоречит интересам населения, проживающего на территории муниципального образования. Результатом становится утрата доверия населения к решениям и действиям местной власти, падение ее авторитета.

В настоящее время становится ясно, что необходимо увеличивать доходные источники местного самоуправления. Опыт зарубежных стран свидетельствует о том, что местное самоуправление должно иметь как минимум 25% в консолидированном бюджете государства, чтобы эффективно выполнять те обязательства, которые на него возложены. В России же оно имеет не более 20%. Только обладая устойчивой финансовой базой, местное самоуправление может стать действительно эффективным механизмом удовлетворения социальных потребностей населения в части жизнеобеспечения, социального развития, раскрытия духовного и интеллектуального потенциала человека.

Нельзя не отметить значение инвестирования как экономической основы развития муниципального образования. Решение задач, стоящих перед муниципальными образованиями, возможно сегодня только путем создания благоприятного инвестиционного климата для предприятий, размещенных на их территории, и привлечения внешних инвесторов. Для этого могут использоваться льготы по местным налогам и сборам, отсрочка платежей, снижение арендной платы и платы за землю и т.п. Целесообразно создание городских маркетинговых служб, готовящих информацию

для потенциальных инвесторов, формирование привлекательного «имиджа муниципального образования».

Решающее условие обретения муниципалитетом качества стратегического инвестора - вычленение в местном бюджете специального структурного подразделения - инвестиционного бюджета (бюджета развития) с закреплением за ним специфических, неналоговых по своей сути, источников доходов и специфических же, возвратных, направлений расходов. Инвестиционный бюджет является эффективным инструментом реализации муниципальной антикризисной политики. В настоящее время инвестиционные средства местных бюджетов невелики и используются в основном для жилищно-коммунального и социально-культурного строительства, а также в сельском хозяйстве, легкой промышленности, производстве строительных материалов и торговле. Органы местного самоуправления должны способствовать обеспечению субъектов малого предпринимательства современными технологиями и оборудованием, организации оптовых рынков, ярмарок и выставок6.

Проанализировав основные проблемы создания и развития финансовой базы местного самоуправления, можно сделать несколько выводов, связанных с совершенствованием управления бюджетами муниципальных образований.

Во-первых, местное самоуправление является наиболее приближенной к населению властью, т.к. им решаются основные вопросы жизнеобеспечения граждан, социальноэкономического развития муниципальных образований. Поэтому многие экономисты и политики признают, что местное самоуправление является наиболее простым и надежным способом решения существующих в России проблем. При этом проблема финансового обеспечения является первоочередной при осуществлении местными органами власти своей деятельности.

Очевидной становится необходимость выработки мер, которые позволили бы укрепить финансовые основы местного самоуправления; создания предпосылок к повышению роли местного самоуправле-

ния как публичной власти, способной нести ответственность за обеспечение потребностей населения.

Во-вторых, для реализации конституционных гарантий самостоятельности органов местного самоуправления в решении вопросов местного значения необходимо законодательно закрепить механизмы обеспечения устойчивых, стабильных источников пополнения местных бюджетов. Для расширения налогооблагаемой базы и роста собственных доходов прежде всего необходимо формирование благоприятной экономической среды для товаропроизводителей. Также необходимо оставлять в распоряжении местных властей те средства, которые поступают сверх установленных сумм. Далее следует пересмотреть доли регулирующих налогов с тем, чтобы обеспечить полную сбалансированность бюджетных обязательств каждого из уровней управления с источниками финансирования этих обязательств. В целях обеспечения стабильности поступления от регулирующих налогов в местные бюджеты необходимо подвергнуть более детальной регламентации принцип определения нормативов отчислений по регулирующим налогам.

Необходимо отметить, что децентрализация управления предполагает не перенос ответственности с органов государственной власти на органы местного самоуправления, а повышение эффективности реализации тех или иных государственных полномочий. Поэтому при делегировании отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления необходимо обеспечивать их в полном объеме финансовыми и материальными средствами для их осуществления.

В заключение следует подчеркнуть, что для перехода на новый качественный уровень управления необходимы разработка и

внедрение новых технологий управления финансовыми потоками; эти технологии позволили бы обеспечивать баланс интересов федеральных, региональных и местных органов власти в условиях социально-экономического кризиса. Совершенствование и развитие межбюджетных отношений позволило бы местному самоуправлению стать реальным, полноправным субъектом, стратегическим партнером государства, гарантом гражданского общества в России, т.к. сбалансированный на местном уровне управления бюджет служит ключевым фактором обеспечения макроэкономической сбалансированности.

Все перечисленные проблемы требуют скорейшего разрешения, т.к. рациональное решение этих вопросов имеет принципиальное значение не только для стабилизации финансового состояния муниципальных образований, но и для развития институтов местного самоуправления в целом.

ПРИМЕЧАНИЯ

1 Проблемы реформирования межбюд-жетных отношений как основа местного самоуправления: Стеногр. парламент. слушаний. www.yabloko.ru/Themes/SG/ stenog161100.html

2 Любовный В.Я., Пчелинцев О.С., Герц-берг Л.Я. и др. Субъект Российской Федерации и местное самоуправление: пути совершенствования экономического взаимодействия. М., 1999. www. мpsf.org/ms/IZD_ TXT/index 7. htm

4 Швецов А. Системные преобразования местных бюджетов // Вопросы экономики. 2001. № 8. С. 142-157.

6 Проблемы реформирования межбюджетных отношений...

В соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления Российской Федерации» от 12.08.1995 г. экономическую основу местного самоуправления составляют муниципальная собственность, местные финансы, имущество, находящиеся в государственной собственности и переданное в управление органам местного самоуправления, а так же иная собственность, служащая удовлетворению потребностей населения муниципального образования. Стержнем экономической основы любого уровня власти является бюджет, в данном случае - местный бюджет.

Федеральный закон «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» от 10.09.1997 г. определяет основные принципы организации местных финансов и межбюджетных отношений в нашей стране, но и в самом законе эти принципы только обозначены. Так, «принципами формирования и использования местных финансов названы самостоятельность, государственная поддержка и гласность. К принципам межбюджетных отношений отнесены качественно новые бюджетные требования. В том числе взаимная ответственность, единая методология, выравнивание доходов, сокращение встречных потоков, компенсация расходов, повышение заинтересованности в увеличении доходов и гласности. Но ни в первом, ни во втором определении не раскрываются содержание этих требований, пути их реализации, ответственность за их неисполнение» Сабуров Е., Типенко Н.,Чернявский А. Бюджетный федерализм и межбюджетные отношения. // Вопросы экономики. 2000. № 1.. Поэтому муниципальным образованиям и приходиться лишь догадываться, что представляют собой эти принципы или пытаться толковать их по аналогии с другими законами, в которых так же нет механизмов реализации этих требований на муниципальном уровне.

Согласно закону доходная часть местных бюджетов состоит из собственных доходов, в которые входят местные налоги и сборы, другие собственные доходы местных бюджетов и нормативы отчислений от федеральных и региональных налогов.

Что касается местных налогов и сборов, то они должны устанавливаться соответствующими федеральными законами. К категории «других собственных доходов» закон отнес доходы от приватизации и реализации муниципального имущества, не менее 10% доходов от государственного имущества, находящегося на территории муниципального образования, доходы от сдачи в аренду муниципального имущества, находящегося на территории муниципального образования, платежи за пользование недрами и природными ресурсами, штрафы, подлежащие перечислению в местный бюджет и т.п.

Кроме этого, федеральные власти закрепили положение в соответствии с которым, если доходная часть минимального местного бюджета не может быть обеспечена за счет указанных доходных источников, федеральные органы власти и органы власти субъектов Федерации передают органам местного самоуправления иные доходные источники федерального бюджета и бюджета субъекта Российской Федерации, обеспечивая при этом минимально необходимую бюджетную обеспеченность муниципального образования, на основе нормативов бюджетной обеспеченности, которые устанавливаются законами субъектов Российской Федерации. Результатом этого, является отсутствие роли муниципалитетов в установлении собственных нормативов бюджетной обеспеченности.

Закон так же закрепляет механизм формирования фонда финансовой поддержки муниципальных образований. Средства в этом фонде образуются за счет отчислений от федеральных и региональных налогов, поступающих в бюджет субъекта Федерации. Распределение этих средств осуществляется в соответствии с фиксированной формулой. Стоит заметить, что сама формула не приведена, а приводятся лишь определенные факторы, которые учитываются при расчете: численность населения муниципального образования, доля детей дошкольного и школьного возраста в общей численности населения, уровень душевой обеспеченности бюджетными средствами муниципального образования, а так же другие факторы, определяющие особенность каждого региона.

По сравнению с прежними законами РСФСР «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР» от 10.10.1991 г. Бюджетный кодекс определенным образом ограничивает бюджетную самостоятельность муниципальных образований. В соответствии с кодексом бюджетная самостоятельность муниципальных образований выглядит иначе, чем в законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в котором устанавливается право органов местного самоуправления самостоятельно, без всяких ограничений распоряжаться средствами местных бюджетов (п. 2 ст. 36) и в законе «Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления», устанавливающем право самостоятельно распоряжаться средствами местных бюджетов.

В Бюджетном кодексе Российской Федерации, во-первых, появились нормы регламентирующие расходы, совместно финансируемые из бюджетов Российской Федерации, бюджетов ее субъектов и бюджетов муниципальных образований, распределение которых отнесено к ведению Правительства Российской Федерации. Кроме того, в статье 87 кодекса прямо устанавливаются основные расходы местных бюджетов, к которым относятся: содержание органов местного самоуправления, формирование муниципальной собственности и управление ею, организация, содержание и развитие муниципального жилищно-коммунального хозяйства, обслуживание и погашение муниципального долга и др.

Доходы местных бюджетов, как и прежде, составляются из собственных налоговых доходов местных бюджетов, определяемых налоговым законодательством Российской Федерации, и отчислений от федеральных и региональных регулирующих налогов и сборов, передаваемых местным бюджетам Российской Федерации и субъектам Федерации на срок не менее трех лет. Но из кодекса исчезло правило о том, что уровень закрепленных доходов местного бюджета должен составлять не менее 70% доходной части минимального бюджета соответствующего муниципального образования. С одной стороны эта цифра весьма значима, так как придавала определенную стабильность в наполнении бюджета муниципального образования. С другой стороны, это и целесообразно, так как жесткое определение доли закрепленных налогов мешает гибкому подходу к разграничению источников доходов в зависимости от складывающихся экономических условий.

Решение вопросов, связанных с формированием и расходованием бюджетов всех уровней: федерального, регионального и местного, закреплено в общей части Налогового кодекса Российской Федерации. Налоговый кодекс, принятый Государственной Думой 16 июля 1998 года, установил систему налогов и сборов, взимаемых в Российской Федерации. В Российской Федерации устанавливаются федеральные, региональные и местные налоги и сборы. Местными признаются налоги и сборы, устанавливаемые настоящим кодексом и нормативными правовыми актами представительных органов местного самоуправления, вводимые в действие в соответствии с настоящим кодексом, нормативно-правовыми актами представительных органов местного самоуправления и обязательные к уплате на территориях соответствующих муниципальных образований. Каждому налогу и сбору в Налоговом кодексе посвящен самостоятельный раздел. В свою очередь разделы имеют общую структуру, охватывающую основные элементы налога и сбора. Наиболее важным является содержание п. 5 ст. 12, в соответствии с которым не могут устанавливаться региональные или местные налоги и (или) сборы, не предусмотренные настоящим кодексом и законом «Об основах налоговой системы в Российской Федерации», в которых установлен достаточно закрытый перечень местных налогов и сборов. Так что налоги не могут устанавливаться органами местного самоуправления. Данное положение находится в противоречии с п. 5 ст. 6 Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», устанавливающим право органов муниципальных образований устанавливать местные налоги сборы. Таким образом, федеральная власть жестко ограничила количество взимаемых местными органами власти налогов и сборов. В соответствии со ст. 15 Налогового кодекса Российской Федерации к местным налогам и сборам относятся: земельный налог, налог на имущество физических лиц, налог на рекламу, налог на наследование или дарение, местные лицензионные сборы.

Налоговый Кодекс Российской Федерации, утвердивший новый перечень местных налогов и сборов, значительно сократил их количество по сравнению с законом «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса РСФСР» от 10.10.1991 г. По мнению разработчиков Налогового кодекса, упорядочение налогообложения предполагает построение единой налоговой системы, отмену нерациональных налогов и иных обязательных платежей, действие которых неэффективно.

Многие эксперты, придерживаются мнения, согласно которому, с помощью Налогового кодекса «центр» пытается перераспределить в свою пользу фискальные поступления, оставляя себе хорошо собираемые налоги, прежде всего НДС. Регионам и муниципальным образованиям оставляют плохо собираемые, либо совсем не собираемые налоги (подоходный налог, налог на недвижимость).

На практике «отличительной чертой существующего местного налогообложения является огромное количество налоговых платежей, дающих мизерные поступления в бюджет, но требующие значительных организационно-правовых усилий для их оформления и изъятия. Не менее серьезный фактор заключается в парадоксальности и противоречивости законодательства, определяющего систему муниципального налогообложения и порядка установления местных налогов. К ним следует отнести нерациональность отдельных налоговых платежей (сборы с владельцев собак, за парковку и т.п.), отсутствие в большинстве объектов налогообложения (ипподромные и курортные сборы и налоги)» Христенко В.Б. Новый этап реформы межбюджетных отношений. //Финансы 2006. №2..

В результате, все это приводит к тому, что налоговые доходы, являющиеся основой муниципального бюджета, составляют незначительный в общем объеме доходов процент. Так в Ростовской области на 01.01.2006г. доля собственных доходов составили в Азовском районе - 80%, в Сальском районе - 63%, в Таганроге - 61%, в Семикаракорском районе - 49%, в г.Морозовске - 47,8%, в Матвеев-Курганском районе - 46,2%, в Батайске - 46%, в ст.Кагальницкая - 30,5%, в Миллеровском районе - 28%, в Глубокненском районе собственные доходы составляют 26,2% бюджета, в Аксайском районе - 25%. В Каменск-Шахтинском районе цифра еще меньше 23%. Города и районы Ростовской области. Статистический справочник. Ростов-на-Дону. 2005. с.17. Естественно, что оставшуюся долю доходной части бюджета составляют дотации и субвенции от федерального и регионального уровней бюджетов, что во многом определяет финансовую зависимость муниципальных образований от вышестоящих уровней.

Таким образом, в настоящее время, достаточно очевидно, что «финансовая независимость любого муниципального образования достаточна искусственна. Федеральная власть через установленные в законах нормы создала такую систему экономического взаимодействия между уровнями власти, согласно которой доходы забирают вышестоящие уровни, а расходы перекладывают на нижестоящий уровень местного самоуправления» Стереотипы и реалии российского бюджетного федерализма. Вопросы экономики. 2000. № 1. с. 15.. При этом проблема обеспечения местных бюджетов собственными доходными источниками, для осуществления своих полномочий, на федеральном уровне не решена, не смотря на множество выпущенных законов и других нормативных документов.

Закон от 06.10.2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» должен был в свою очередь очертить основные принципиальные основы экономической базы местного самоуправления и решить наиболее насущные экономические проблемы муниципальных образований.

Однако, в ходе анализа нового закона можно понять, что закрепленная система финансов в очередной раз не совершенна, кроме этого на нерешенные старые проблемы накладываются значительные новые проблемы.

В соответствии со статьей 49 закона, экономическую основу местного самоуправления составляют находящееся в муниципальной собственности имущество, средства местных бюджетов, а так же имущественные права муниципальных образований. Естественно, что стержневым понятием экономической базы местного самоуправления является муниципальный бюджет.

Каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет (местный бюджет), который формируется, утверждается, исполняется и контролируется органами местного самоуправления самостоятельно в порядке, определяемом уставом муниципального образования. В целях организации кассового обслуживания местных бюджетов органы местного самоуправления могут либо создать муниципальное казначейство, либо заключить соглашение с органами казначейства федерального или субъекта Российской Федерации.

Поскольку новый закон предусматривает обязательное формирование муниципальных образований на двух уровнях - в поселениях и муниципальных районах, то вводится новое понятие - консолидированный бюджет муниципального района.

В законе значительное внимание уделено прозрачности местного бюджета и муниципального бюджетного процесса. Согласно 52 статье, кроме того, что по проекту местного бюджета и годовому отчету о его исполнении, а так же по проекту планов и программ развития муниципального образования в обязательном порядке проводятся публичные слушания, так же обязательному официальному опубликованию подлежат:

- проект местного бюджета;
- решение об утверждении местного бюджета;
- сведения о численности муниципальных служащих органов местного самоуправления, работников муниципальных учреждений с указанием фактических затрат на их денежное содержание.

В «новых» местных бюджетах в соответствии со статьей 52 раздельно предусматриваются: доходы, направляемые на исполнение полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения; субвенции на осуществление органами местного самоуправления государственных полномочий (как в доходах, так и расходах).

Необходимо отметить, что последние годы бюджетная централизация неуклонно нарастала (1998г. - 47,7%, в 2002г. - уже 63,2%) при этом более 80% доходов региональных и местных бюджетов формируется за счет отчислений от федеральных налогов, ставки и пропорцию распределения которых определяет Государственная Дума Ошурков А., Сегиенко А., Лаптева С. Новый закон о местном самоуправлении - новые проблемы муниципальной экономик и.//Проблемы реформирования местного самоуправления в РФ и опыт других стран. М., 2003.С.21. Такая ситуация делала региональные и муниципальные власти незаинтересованными в экономическом развитии территорий.

Предлагаемые в законе изменения потребуют перераспределения доходных источников между федеральным, региональным и местными бюджетами. Объем собственных (налоговых и неналоговых) доходов местных бюджетов, закрепленных на долгосрочной основе, по мнению разработчиков нового закона, должен составить не менее 4,2% ВВП, объем дотаций из региональных бюджетов - 1,4% ВВП, объем субвенций на государственные полномочия - 1,5 % ВВП Проблемы реформирования местного самоуправления в РФ и опыт других стран // Гражданский Форум. Санкт-Петербург. Выпуск № 3. М., 2003..

Положительным моментом реформы является: то, что в качестве составной части бюджетов поселений, могут быть предусмотрены сметы отдельных населенных пунктов, не являющихся поселениями.

Статья 55 закона четко устанавливает перечень собственных доходов муниципальных образований:

средства самообложения граждан;

доходы от местных налогов и сборов;

доходы от региональных налогов и сборов;

доходы от федеральных налогов и сборов;

безвозмездные перечисления из бюджетов других уровней, включая дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности;

доходы от использования муниципального имущества;

часть прибыли муниципальных предприятий;

штрафы и другие поступления в соответствии с действующим законодательством.

Первый вид дохода местного бюджета - самообложение граждан -разовые платежи граждан для решения конкретных вопросов местного значения. «Механизм взносов не проработан юридически и не имеет в действующем законодательстве никаких прецедентов. Кроме того, он очень опасен. Если бюджеты районов сформировать из взносов, а представительный орган района из делегатов от поселений, то они автоматически будут занижать финансирование так называемых межмуниципальных полномочий, среди которых есть такие существенные как - содержание школ, больниц, дорог и так далее» Материалы Фонда развития парламентаризма в России // www.legislature.ru. На наш взгляд, данный институт взносов в ходе своего становления создаст значительно количество проблем и трудностей.

Относительно установления местных налогов и сборов, закон содержит несколько декларативных статей, достаточно абстрактной формы. Так, в соответствии со статьей 57 перечень местных налогов и сборов и полномочия органов местного самоуправления по их установлению, изменению и отмене устанавливаются законодательством Российской Федерации о налогах и сборах. Таким образом, перечень местных налогов, подлежащих зачислению в муниципальный бюджет, будет, в свою очередь, опять жестко регламентироваться государственными органами власти Федерации и субъектов Российской Федерации, тем самым органы местного самоуправления ограничены в определении собственных налогов, необходимых для полноценного осуществления органами местного самоуправления своих функций, что ставит под сомнение всю эффективность муниципальной политики. Что касается отчислений от региональных и федеральных налогов, то здесь картина та же самая. «В результате, финансовый вопрос, без решения которого немыслима деятельность местного самоуправления по решению основных вопросов жизнедеятельности населения остается нерешенным. Прямым следствием этого, является то, что органы местного самоуправления не могут осуществлять долгосрочное планирование и как следствие ее полноценное и комплексное развитие» Лукичев А. Надо делиться... Надежда на поправки в Бюджетный и Налоговый кодексы. Муниципальная власть. 2003. №1. с.54..

Одним из значимых и наиболее проблемных доходов местного бюджета является доход от использования муниципального имущества. Муниципальное имущество - это имущество, необходимое для решения вопросов местного значения и находящиеся в муниципальной собственности, включая муниципальные земли, имущество муниципальных предприятий и учреждений.

Состав муниципального имущества, определяемый в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, может быть изменено только в двух случаях:

- при приобретении (отчуждении) имущества, находящегося в собственности соответствующего муниципального образования;
- при изменении перечня вопросов местного значения, установленного федеральным законом.

Кроме этого, муниципальное имущество каждого муниципалитета согласно статье 50 закона должно быть достаточным для нормального и эффективного выполнения органами местной власти своих функций.

Возникает сразу проблема раздела собственности между вновь созданными муниципальными образованиями, как результата разграничения полномочий и предметов ведения между федеральным, региональным и муниципальным уровнями власти. В законе так же не оговорено, каким образом будет определяться имущество, действительно необходимое для решения вопросов местного значения. Что будет, если необходимое имущество отсутствует? Следовательно, данный пробел необходимо закрыть путем принятия законов, как на федеральном, так и региональном уровнях.

Следующим источником доходов местных бюджетов являются субвенции на осуществление государственных полномочий органами местной власти. Закон четко определяет, что такие отдельные государственные полномочия, передаваемые для осуществления органам местного самоуправления. Государственные полномочия осуществляются органами муниципальной власти района и городского округа, как правило, только за счет субвенций из бюджетов верхнего уровня, при этом будет исключена возможность возникновения не финансируемых мандатов (статья 19 закона).

Согласно п. 2 ст. 53 нового закона «органы местного самоуправления самостоятельно устанавливают муниципальные минимальные социальные стандарты и другие нормативы расходов местных бюджетов на решение вопросов местного значения».

При анализе бюджетных расходов не до конца проработанным остается вопрос о минимальной бюджетной обеспеченности.

В соответствии с понятийным аппаратом Бюджетного кодекса Российской Федерации, закрепленном в ст. 6, минимальная бюджетная обеспеченность понимается как минимально допустимая стоимость государственных и муниципальных услуг в денежном выражении, предоставляемых органами государственной власти или органами местного самоуправления в расчете на душу населения за счет средств соответствующих бюджетов.

Однако, Федеральным законом от 5 августа 2000 года № 116-ФЗ, часть первая статьи 65 была изложена в новой редакции: «Формирование расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации базируется на основе минимальных государственных социальных стандартов, нормативов финансовых затрат на оказание государственных услуг и единых методологических основах расчета минимальной бюджетной обеспеченности» Ошурков А., Сегиенко А., Лаптева С. Новый закон о местном самоуправлении - новые проблемы муниципальной экономики, // Гражданский Форум. Санкт-Петербург. // Проблемы реформирования местного самоуправления в РФ и опыт других стран. Выпуск №3. М., 2003. с.15..

Как видим, новая редакция, в качестве превалирующего базиса формирования расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, закрепляет минимальные государственные социальные стандарты.

Следует отметить, что «указанное изменение вводится в действие со дня введения в действие федерального закона о государственных минимальных социальных стандартах. Однако указанный закон до сих пор отсутствует. Если закон о государственных минимальных стандартах не будет принят, все это приведет к тому, что обеспеченность населения основными потребностями и социальными услугами, будет совершенно разной в зависимости от социально-экономического потенциала территории, и договоренностей муниципалитета с вышестоящими уровнями власти» Материалы Фонда развития парламентаризма в России // www.legislature.ru. Но в любом случае, интересы населения не должны страдать от недостатков существующего законодательства.

Таким образом, на сегодняшний день «ключевыми моментами, на которых базируется порядок формирования расходов бюджетов всех уровней, является, помимо единой методологии и нормативов финансовых затрат в расчете на одну услугу, нормативы минимальной бюджетной обеспеченности, под которыми понимаются минимально допустимая стоимость государственных или муниципальных услуг в денежном выражении в расчете на душу населения» Ошурков А., Сергиенко А., Лаптева С. Новый закон о местном самоуправлении - новые проблемы муниципальной экономики. // Гражданский Форум. Санкт-Петербург. // Проблемы реформирования местного самоуправления в РФ и опыт других стран. Выпуск №3. М, 2003. с. 16..

К сожалению, как уже говорилось, в настоящее время не сформирована правовая база для установления и применения государственных минимальных социальных стандартов, на основе которой и могут быть разработаны финансовые нормативы.

Достоинством новой редакции закона можно выделить наличие четко прописанного механизма финансового выравнивания муниципалитетов. В результате предложена гибкая, но достаточно четкая схема финансового выравнивания, которая позволит избежать произвола. Она строится на так называемом показателе бюджетной обеспеченности. Стоит отметить, что сделан правильный выбор - в настоящее время единственный реалистичный подход к финансовому выравниванию может быть основан только на показателе бюджетной обеспеченности, а не на социальных стандартах, которые пока нереализуемы. Кроме того, важно, что «в законе предусмотрено двухступенчатое выравнивание - между городскими округами и районами, с одной стороны, и между поселениями внутри района, с другой. Эта норма, однако, заработает только в случае, если доходные источники между каждым из этих уровней будут стабильно разделены, что является достаточно проблемным моментом» Решение № 5 XII Конгресса муниципальных образований Российской Федерации // www.mfit.obzor.ru. Не стоит забывать, что использование данного механизма, как его еще называют, механизма - «отрицательного трансферта», лишает муниципалитет-донор стимулов к наращиванию налоговой базы и ухудшает инвестиционный климат, все это в свою очередь не способствует экономическому развитию территории и повышению уровня населения.

Ставится под сомнение и наличие определенного негативного механизма, способствующего финансовому вмешательству в дела муниципалитетов со стороны региональной власти. Так, в случае «превышения объема долгов муниципалитета свыше 30% вводится институт «временной финансовой администрации». Однако эту задолженность региональная власть может спровоцировать искусственно и постоянно вмешиваться в дела муниципалитета» Материалы Фонда развития парламентаризма в России // www.legislature.ru.

В целях организации взаимодействия органов местного самоуправления, выражения и защиты общих интересов муниципальные образования могут создавать свои объединения как в субъектах Российской Федерации (советы, союзы, ассоциации), так и общероссийское объединение. В законе четко прописан механизм межмуниципального сотрудничества. Так, например, в Ростовской области, существует 6 муниципальных ассоциаций, которые в свою очередь могут быть благоприятной основой для активного межмуниципального сотрудничества. Азовский район входит в ассоциацию «Юг». Однако, межмуниципальное сотрудничество ограничивается рамками муниципальных районов, что в свою очередь приводит к ограничению межмуниципального сотрудничества в рамках городских и сельских поселений.

В целях объединения финансовых средств, материальных и иных ресурсов муниципальные образования вправе создавать: для совместного решения вопросов местного значения - межмуниципальные хозяйственные общества; для совместного осуществления отдельных своих полномочий - некоммерческие организации и фонды. Указанные межмуниципальные объединения могут быть наделены отдельными полномочиями органов местного самоуправления.

В общем, с точки зрения финансовых и экономических механизмов, закон неоднозначный.

Во-первых, закон позволяет мелкими шагами идти к цели, предусмотренной программой правительства по развитию бюджетного федерализма в России, в том числе и формированию фискальной автономии муниципалитетов. Новый закон должен закрепить большую долю установленных регулирующих доходов за муниципалитетами. Но сегодня регулирующие налоги могут меняться каждый год законом о бюджете, что практически исключает финансовую стабильность. Кроме этого, значительные проблемы создает закрепленный в законе механизм установления местных налогов и сборов. Органы местного самоуправления не обладают реальной самостоятельностью по введению и установлению местных налогов и сборов. В целях выравнивания допускается централизация местных налогов (статья 57, 60, 61 закона). Как следствие этого, власти муниципальных образований не могут составлять долгосрочные планы развития территории, в условиях постоянной нестабильности в доходной части муниципалитетов. Это, в первую очередь, препятствует автономии муниципальных образований и стабильному и полноценному их развитию.

Во-вторых, достоинства закона, связанные с развитием системы бюджетного федерализма, могут быть сведены на нет в ходе его реализации. Осуществление мер по сокращению не финансируемых федеральных мандатов будет осложнять тем, что органы местного самоуправления получают право использовать собственные средства для использований государственных полномочий. Если субвенции на исполнение отдельных государственных полномочий не будут выделены, органам местного самоуправления придется исполнять их вплоть до судебного решения (статья 19, 20). До сих пор, практика показывает, что передача государственных полномочий зачастую не обеспечена финансовыми средствами.

В-третьих, межбюджетные отношения ставят во главу угла выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований, причем не только за счет государственных средств, но и за счет бюджетов муниципальных районов. Однако, данные для проведения выравнивания (в частности, для исчисления налогового потенциала поселений) отсутствуют и в ближайшее время не появится. Для изъятия «сверхдоходов» вводятся отрицательные трансферты, но механизмы их реализации затрагивают, в том числе собственные доходы муниципалитетов (местные налоги, закрепленные федеральные или региональные налоги), что делает систему менее прозрачной и формирует антистимулы для экономического развития муниципалитетов.

В-четвертых, поскольку тенденция финансового выравнивания доминируют над тенденцией фискальной автономии, сдерживается конкуренция между муниципальными образованиями и за инвестиции, и за жителей. Кроме того, сдерживается рост мобильности населения, рост мобильности размещения предприятий по территории страны. В результате реализация закона будет в определенной степени «законсервирована» сложившаяся система расселения (создание огромного числа новых рабочих мест работников местного самоуправления в экономически несостоятельных поселениях, в том числе в центрах вновь образованных муниципальных районов, инвестиции в развитие социальной инфраструктуры новых муниципальных районов и т.п.). Экономический потенциал городов лидеров будет использоваться для поддержания этой неэффективной системы расселения.

В-пятых, предполагается и передел собственности - не только между муниципальными образованиями разных типов, но и в целом между местным самоуправлением и государством. Этот передел собственности резко ограничит возможности развития малого и среднего бизнеса, по крайней мере, в течение переходного периода. Кроме этого, возникают уже даже сейчас значительные споры по поводу будущего раздела имущества в регионах.

Будут затронуты интересы инвесторов, в том числе иностранных, непосредственно в муниципальных образованиях. Возможен рост экономического риска в связи с централизацией, снижение инвестиционной привлекательности российской Федерации и отдельных муниципалитетов.

В-шестых, «будет сдерживаться естественная кооперация муниципалитетов по решению вопросов межмуниципального характера (например, развитие инфраструктуры), поскольку предполагается негибкая система жесткого закрепления этих полномочий за определенными территориями (муниципальными районами)» Решение № 5 XII Конгресса муниципальных образований Российской Федерации // www.mfit.obzor.ru.

Таким образом, в ходе анализа закона всплывают очевидные проблемы, связанные с финансово-экономической основой местного самоуправления. Все вышеперечисленные проблемы в очередной раз подвергают сомнению степень автономии и как следствие эффективности осуществления органами местной власти своих полномочий в условиях отсутствия необходимых финансовых средств.

реформирование самоуправление россия местный

А.Д. Косьмин, Б.И. Кычанов, Всероссийский заочный финансово-экономический институт, кафедра финансового менеджмента

В апреле 1999 г. опубликован Проект Основных положений (Концепции) государственной политики развития местного самоуправления в Российской Федерации. Необходимость разработки Концепции вызвана переменностью многих проблем правового и финансового обеспечения деятельности органов власти местного самоуправления, что препятствует эффективному решению ряда важнейших вопросов функционирования муниципалитетов. Наблюдается несогласованность законодательства Российской Федерации о местном самоуправлении, ряд действующих нормативно-правовых актов содержат положения, не соответствующие концепции местного самоуправления, закрепленной в Конституции Российской Федерации. С другой стороны, на региональном и муниципальном уровне принимаются нормативные акты, нередко противоречащие Федеральному законодательству.

Нерешенность многих правовых вопросов деятельности органов местного самоуправления видна хотя бы на таком примере. Конституция Российской Федерации установила, что земля может находиться в государственной и муниципальной собственности. Право собственности на землю позволило бы значительно укрепить финансовую базу муниципалитетов. Но в принятом после Основного Закона Гражданском Кодексе РФ в ст. 214 отмечается, что "земля и другие природные ресурсы, находящиеся в собственности граждан, юридических лиц либо муниципальных образований, являются государственной собственностью". Между тем на момент принятия Гражданского Кодекса земли в собственности муниципалитетов практически не было и поэтому, несмотря на провозглашенное Конституцией РФ право, муниципалитеты фактически не располагают правом собственности на землю.

1. Совершенствование правовой основы местных финансов

Строительство демократического федеративного государства требует сочетания централизма и самостоятельности территорий, четкого разграничения налоговых полномочий, доходов и расходов бюджетов разных уровней. На уровне межбюджетных отношений федеральных органов власти и субъектов федерации требуют своего неотложного решения следующие проблемы:

более четкое разграничение расходов и доходов между бюджетами разных уровней;

максимальная финансовая независимость регионов;

совершенствование перераспределения средств через федеральный бюджет в бюджеты субъектов федерации;

повышение доли региональных бюджетов в консолидированном бюджете, так как на региональные и местные бюджеты приходится 75 - 90% расходов на социальную сферу.

Нерешенность этих проблем вызывает встречные финансовые потоки (основная часть, например НДС, перечисляется в центр, а затем через систему трансфертов переводится назад в регионы); поощряет иждивенчество ряда регионов из-за несовершенства методики распределения Фонда финансовой поддержки регионов; порождает центробежные настроения в ряде субъектов федерации. За последние годы значительно увеличился дефицит региональных бюджетов. Так, за 1996 - 1998 гг. дефицит бюджета Омской области вырос в 3,5 раза, по отношению к доходам он увеличился с 25,6% до 63,4%. Одна из причин дефицита - нерациональное распределение налоговых поступлений между федеральными и региональными органами власти. Спорной является уже сама по себе идея перевода из регионов значительной суммы налоговых поступлений в центр, а затем возвращение их с большим временным разрывом в виде трансфертов обратно в регионы. При этом часть финансовых ресурсов до последнего времени "прокручивали" банки, отнюдь, не в интересах государства и регионов.

Поэтому, проанализировав динамику последних лет, размеры встречных денежных потоков, федеральным органам законодательной власти целесообразно свести такие потоки к минимуму, увеличить размер налоговых поступлений субъектам федерации и муниципальным образованиям и сокращать одновременно трансферты регионам.

Учитывая, что государство владеет пакетом акций предприятий, многие из которых не выплачивают дивидендов, целесообразно передать часть этих акций в собственность субъектов федерации. Главное, конечно, не в переделе собственности (собственность субъектов федерации и собственность на федеральном уровне имеют единый характер - характер государственной собственности), а в эффективном управлении этой собственностью. Субъекты федерации в лучшем случае непосредственно на местах могут участвовать в управлении неэффективно работающими предприятиями, повышать отдачу от использования госсобственности.

Один из вариантов решения данного вопроса найден в Кемеровской области. Здесь в конце 1998 г. подписано соглашение с федеральными органами власти, по которому в Совет директоров предприятий, находящихся в федеральной собственности, включаются 50% представителей области. Таким образом, без изменения форм собственности субъект федерации получает возможность эффективно участвовать в управлении этой собственностью и несет вместе с федеральными органами ответственность за ее использование. Этот факт требует тщательного анализа и при положительных результатах - дальнейшего распространения.

Не менее важной проблемой являются в настоящее время межбюджетные отношения между субъектами федерации и органом местного самоуправления. Вступление в силу Закона "О местном самоуправлении", а затем Закона "О финансовых основах местного самоуправления", с одной стороны, явилось значительным шагом в развитии местного самоуправления, с другой - обострило взаимоотношения во многих регионах между ветвями власти (Приморский край, Удмуртия, Омская и Свердловская области и др.).

Межбюджетные отношения субъектов федерации и органов местного самоуправления должны строится, по нашему мнению, на следующих принципах:

сочетание принципа централизма и самостоятельности бюджетных отношений;

четкое разграничение между бюджетами на постоянной основе закрепленных доходов и утверждение относительно стабильных (на 3 года и более) нормативов распределения регулирующих доходов;

высокая заинтересованность субъектов федерации органов местного самоуправления в увеличении уровня собственных налоговых и неналоговых доходов;

ответственность органов власти каждого уровня за сбалансированность бюджетов, экономное использование бюджетных средств;

компенсация бюджетам местного самоуправления из региональных бюджетов для покрытия возросших расходов, вызванных решениями органов власти субъектов федерации;

полная, достоверная и открытая информация о доходах и расходах бюджетов разного уровня.

Имеются различные предложения по упорядочению межбюджетных отношений субъектов федерации и органов местного самоуправления.

Одна группа этих предложений связывает совершенствование межбюджетных отношений с укреплением вертикали власти, финансированием важнейших бюджетных расходов муниципальных образований (на образование, здравоохранение, культуру и прочее) из единого источника субъекта федерации. Такие предложения однако вступают в противоречия с Бюджетным Кодексом, Законами "О местном самоуправлении", "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации".

Недостаточная законодательная база формирования доходов местного самоуправления, отсутствие четких нормативов распределения регулирующих налогов между субъектами федерации и муниципальными образованиями привели в последние годы во многих регионах к существенному сокращению финансовых ресурсов органов местного самоуправления, разрушению социальной инфраструктуры крупных городов и т.п. В Омской области за 1995-1998 гг. происходит, например, непрерывное снижение доли налогов, оставляемых Омску, в пользу областного бюджета, о чем свидетельствуют данные табл. 1.

Таблица 1.

Нормативы зачисления в бюджеты по налогам в Омской области в 1995 - 1998 гг., %

Дата введениянорматива	По бюджетам
Дата введениянорматива	Федеральный	Областной	Городской	Районный
Налог	01/01/95	37,14	41,62	21,24	0,00
Налог	01/01/96	37,14	39,80	23,06	0,00
Прибыль	01/01/97	37,14	40,00	22,86	0,00
	13/01/98	37,14	44,20	18,66	0,00
	01/01/95	30,23	46,20	23,57	0,00
Доходыбанков	01/01/96	30,23	44,19	25,58	0,00
	01/01/97	30,23	51,16	18,61	0,00
	13/01/98	30,23	54,58	15,19	0,00
	01/01/95	30,23	46,20	23,57	0,00
Страховаядеятельность	01/01/96	30,23	44,19	25,58	0,00
	01/01/97	30,23	51,16	18,61	0,00
	13/01/98	30,23	54,58	15,19	0,00
	01/01/95	18,57	53,93	27,50	0,00
Видео	01/01/96	0,00	63,32	36,68	0,00
	01/01/97	0,00	88,58	11,42	0,00
	13/01/98	0,00	90,67	9,33	0,00
	01/01/95	10,00	45,00	45,00	0,00
Подоходныйналог	01/10/96	10,00	45,00	35,00	10,00
	04/03/97	0,00	64,00	27,50	8,50
	13/01/98	0,00	50,00	50,00	0,00
	01/01/95	30,00	57,50	12,50	0,00
НДС	01/01/96	75,00	12,50	12,50	0,00
	01/01/97	75,00	9,62	14,34	1,04
	13/01/98	75,00	19,90	5,10	0,00
Акцизы наликеро-водочныеизделия	01/01/95	50,0	0,00	50,0	0,00
	01/07/96	50,0	0,00	0,00	50,0
	01/01/97	50,0	0,00	50,00	0,00
	13/01/98	50,0	47,5	2,50	0,00

Как видно из этих данных, доля налога на прибыль, оставляемая бюджету Омска за 1995-1998 гг. снизилась с 21,24% до 18,66%, с доходов банков с 23,57% до 15,15%, аналогичная картина по налогам от страховой деятельности. По доходам от видеосалонов доля городского бюджета снизилась в 3 раза, а областного выросла в 1,7 раза. По НДС только за 1997 - 1998 гг. доля Омска снизилась с 14,34% до 5,10%, то есть в 2,6 раза, а доля области выросла с 9,62% до 19,90%, то есть в 2,1 раза. Если городу доставалось в 1997 г. 50% акцизов на ликеро-водочные изделия, а остальная их часть шла в федеральный бюджет, то в 1998 г. при прежней доле федерального бюджета 47,5% акцизов направлялось в областной бюджет и лишь 2,5% - в бюджет города.

Рассмотрение оптимального статуса и разграничения полномочий органов местного самоуправления было бы неполным, если не обратиться к материальной основе этих вопросов. В Законе 1995 г. законодатель установил одну из важных финансовых гарантий местного самоуправления - обязанность государственных органов обеспечить минимальный местный бюджет каждому муниципальному образованию (ч. 1 ст. 37). В свою очередь, сам минимальный местный бюджет определяется исходя из необходимости обеспечения удовлетворения основных жизненных потребностей населения в сферах, отнесенных к ведению муниципальных образований, на уровне не ниже минимальных государственных социальных стандартов. Указом Президента РФ от 23 мая 1996 г. № 769 «Об организации подготовки государственных минимальных социальных стандартов для определения финансовых нормативов формирования бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов» установлено, что формирование системы государственных муниципальных социальных стандартов должно осуществляться на единой правовой базе и общих методических принципах, что исключает возможность разработки и применения в субъектах РФ собственных социальных стандартов. Однако такие государственные минимальные социальные стандарты так и не были разработаны и приняты. В качестве временного нормативного акта, которым при формировании проектов бюджетов было рекомендовано руководствоваться субъектам РФ и органам местного самоуправления, принято распоряжение Правительства РФ от 3 июля 1996 г. № 1063-р, одобрившее социальные нормативы и нормы. Данные социальные нормативы и нормы в количественном отношении показывают необходимость обеспечения населения объектами здравоохранения, культуры, массовой информации и т. п. на единицу его численности. Исходя из стоимости содержания этих объектов, а также расходов на содержание работы аппарата муниципального образования, определялся минимальный местный бюджет. Учитывая то, что распоряжение Правительства РФ от 3 июля 1996 г. № 1063-р имеет для органов власти субъектов РФ и муниципальных органов рекомендательный характер, говорить о гарантированности минимальных местных бюджетов было бы неуместно.

Обращает на себя внимание то, что согласно действующей редакции Закона 2003 г. почти все нормы бюджетного устройства и бюджетного администрирования муниципальных образований имеют отсылочный (к Бюджетному кодексу РФ) характер. В настоящее время вместо понятия «минимальный местный бюджет» введен термин «уровень расчетной бюджетной обеспеченности муниципальных образований». Данный уровень в пределах территории определенного субъекта РФ определяется соотношением налоговых доходов на одного жителя, которые могут быть получены бюджетом муниципального образования исходя из уровня развития и структуры экономики и (или) налоговой базы (налогового потенциала) и аналогичного показателя в среднем по соответствующим видам муниципальных образований с учетом различий в структуре населения, социально-экономических, климатических, географических и иных объективных факторов и условий, влияющих на стоимость предоставления муниципальных услуг в расчете на одного жителя (ч. 3 ст. 137 БК РФ). Отчасти данные положения, внесенные сначала в Закон 2003 г., а затем в Бюджетный кодекс РФ, были уже предопределены практикой регионального законодательства. В отсутствие федерального закона о государственных социальных стандартах субъекты РФ пытались самостоятельно выявить и зафиксировать материальные и социальные показатели самодостаточности административно-территориальных образований, а исходя из полученных данных организовать деятельность и установить полномочия местных органов власти. В отдельных регионах были приняты законы, определяющие, например, временные минимальные социальные нормы муниципальных образований (Калужская область), минимальный бюджет муниципального образования (Ленинградская область), нормативы и нормы, определяющие минимально необходимую численность работников органов местного самоуправления для решения вопросов местного значения (Иркутская область), денежное содержание муниципальных служащих (Ямало-Ненецкий автономный округ), финансовые основы местного самоуправления (Владимирская, Курская области). В свою очередь, федеральный законодатель установил, что исключительно за счет собственных доходов и источников финансирования дефицита соответствующего местного бюджета исполняются расходные обязательства, возникающие в результате принятия муниципальных правовых актов по вопросам местного значения и иным вопросам, которые в соответствии с федеральными законами вправе решать органы местного самоуправления, а также заключения муниципальным образованием (от имени муниципального образования) договоров (соглашений) по данным вопросам; заключения от имени муниципального образования договоров (соглашений) муниципальными казенными учреждениями (ч. 1, 2 ст. 86 БК РФ). С учетом названных выше проблем наличия в компетенции органов местного самоуправления инкорпорированных государственных полномочий и большой доли государственного компонента в отдельных вопросах местного значения было бы странно удивляться тотальной убыточности муниципальных образований, которая воспринимается противниками идеи местного самоуправления как неспособность этой власти в принципе к решению задач местного значения без поддержки государственных органов.

В связи с этим было бы полезно обратить более пристальное внимание на ст. 87 БК РФ, в которой говорится о реестре расходных обязательств. Под реестром расходных обязательств понимается используемый при составлении проекта бюджета свод (перечень) законов, иных нормативных правовых актов, муниципальных правовых актов, обусловливающих публичные нормативные обязательства и (или) правовые основания для иных расходных обязательств с указанием соответствующих положений (статей, частей, пунктов, подпунктов, абзацев) законов и иных нормативных правовых актов, муниципальных правовых актов с оценкой объемов бюджетных ассигнований, необходимых для исполнения включенных в реестр обязательств. Думается, что при составлении бюджетов следует тщательнее исследовать эти нормативные акты, анализируя содержание последних с точки зрения того, чьи действия по осуществлению установленных данными актами обязательств, исходя из организационных, квалификационных, экономических и иных возможностей, фактически необходимы для их исполнения. В качестве формы межбюджетного трансферта из федерального бюджета или бюджета субъекта РФ в муниципальные (местные) бюджеты на осуществление полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения, содержащих государственный компонент, должны использоваться субсидии. Между тем выделение субсидий местным бюджетам из федерального бюджета или из бюджета субъекта РФ не допускается, если это не предусмотрено соответствующими федеральными или региональными нормативными правовыми актами (ч. 3 ст. 132 и ч. 3 ст. 139 БК РФ). Иными словами, федеральные или региональные власти самостоятельно без какого-либо согласования с муниципальными образованиями определяют как объем и содержание, так и уровень обеспечения полномочий органов местного самоуправления при выделении субсидий, в том числе в сферах государственного регулирования. И если при наделении отдельными государственными полномочиями существует какой-то минимум гарантированных органам местного самоуправления возможностей оспорить, в том числе в судебном порядке, объем передаваемых средств или способ (методику) расчета нормативов для определения общего объема субвенций, предоставляемых местным бюджетам из федерального бюджета, бюджета субъекта РФ для осуществления соответствующих полномочий, так как эти положения представлены в соответствующем законе о наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями (ч. 6 ст. 19 Закона 2003 г.), то по вопросам о начислении субсидий, в частности, из бюджета субъекта РФ, где цели, условия предоставления субсидий, критерии отбора муниципальных образований для предоставления указанных субсидий и их распределения между муниципальными образованиями устанавливаются субъектом РФ, такого рода споры по инициативе муниципальных образований маловероятны и бесперспективны. К тому же многоцелевой характер субсидий (софинансирование расходов по каким-либо совместным программам; реализация дополнительных мер по поддержке отраслей экономики, рынка труда и отраслей социальной сферы, по социальному обеспечению населения; управление совместно используемыми природными, культурно-историческими, хозяйственными и иными объектами и др.) предполагает широкое усмотрение и свободу действий субъектов РФ.

Следует предоставить муниципальным образованиям гарантии не только по вопросу об обязательности финансового обеспечения реализации различных государственных полномочий (делегированных законами; «скрытых» в вопросах местного значения; инкорпорированных, т. е. фактически государственных, но обозначенных как собственные полномочия органов местного самоуправления), но и по вопросу о достаточности нормативов отчислений в местные бюджеты из государственных бюджетов. В настоящее время муниципальные образования могут только выразить свою позицию по размеру этих отчислений при принятии бюджетов субъектов РФ, которую последние могут и не принять. В свою очередь, отсутствие возможности планирования бюджетной политики на долгосрочной основе из-за постоянного изменения правил игры (нормативов бюджетных отчислений) лишает местное самоуправление возможности осуществления инвестиций долгосрочных программ социального развития и работы над формированием дополнительных источников финансирования 1 .

Условия затяжного и крайне тяжелого экономического кризиса российской экономики, вызванного прежде всего неблагоприятными международными событиями (2014-2015 гг.), требуют внимания и к другому аспекту межбюджетного финансирования государством муниципальной власти. Как отмечает О. И. Баженова, «механизм межбюджетного финансирования, основанный на сосредоточении финансовых ресурсов в Федерации и их дальнейшем перераспределении между регионами, а последними между муниципальными образованиями, стал основным инструментом реализации политики централизации в условиях благоприятной для государства финансовой обстановки. Однако в случае ее ухудшения у государства, видимо, не останется иного выбора, как возвращение к проводимой вплоть до реформы 2002-2006 гг. политике, позволявшей с опорой на принцип самостоятельности местного самоуправления объявить муниципальные образования не только организационно, но и финансово ответственными за решение практически всех социальных задач и функций» .

Наблюдая зависимость местного самоуправления от материального фактора, нельзя не обратить внимания на то, что посредством этого фактора государство может программировать достаточный и желаемый для него режим проявления местного самоуправления, выражающийся в саморегуляции общественных отношений. При этом государство обеспечивает и контролирует лишь нижний порог этого проявления. В то же время местное самоуправление, которое в своем материальном развитии выходит за рамки государственных минимальных социальных стандартов, уже перестает быть простой «тенью» государства и начинает формировать свою собственную социальную политику. В одном случае это стремление оздоровить образ жизни людей и создать для этого дополнительную (помимо предусмотренной государственными минимальными стандартами) сеть спортивных и оздоровительных учреждений, в другом случае это политика, выражающаяся в повышенном внимании к инвалидам и престарелым гражданам и заботе о них, в третьем - улучшение благоустройства и качества коммунального обслуживания населения. Безусловно, что и в рамках государственных социальных стандартов можно по-разному осуществлять возложенные на органы местного самоуправления функции, но в этом случае речь будет идти не о социальной политике муниципалитета, а о качестве и эффективности предоставляемых им услуг.

Обращаясь для примера к зарубежному опыту, следует заметить, что в ряде Скандинавских государств в 1984-1986 гг. проводился эксперимент по созданию так называемых свободных коммун. Местные власти, которым был предоставлен на определенный срок такой статус, получили право в интересах своих сообществ отклоняться от организационных, процедурных и политических стандартов, устанавливаемых центральным правительством, и вести поиски альтернативных путей оказания услуг населению . Как в зарубежной, так и в отечественной практике местного самоуправления известны случаи, когда муниципалитеты устанавливали на своей территории бесплатный проезд на муниципальном транспорте, осуществляли за счет собственных доходов бесплатную раздачу своим жителям продовольствия, медикаментов и других товаров. Кстати говоря, согласно ч. 5 ст. 20 Закона 2003 г. органы местного самоуправления вправе осуществлять расходы за счет средств бюджета муниципального образования по не переданным в порядке ст. 19 государственным полномочиям, не только если возможность осуществления таких расходов предусмотрена федеральными законами, но и вне зависимости от наличия таких положений федеральных законов, если расходы направлены на дополнительные меры социальной поддержки и социальной помощи отдельным категориям граждан.

Между тем использование таких возможностей муниципальными образованиями - это, скорее, исключение, поскольку благодаря усилиям федерального законодателя нагрузки на местные бюджеты и без того ежегодно возрастают. Так, в соответствии, например, со ст. 14 Закона 2003 г. органам местного самоуправления поселений за счет доходов местных бюджетов, за исключением межбюджетных трансфертов, предоставленных из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, и поступлений налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений предоставлено право (а по сути рекомендовано) создавать музеи поселений; совершать нотариальные действия; участвовать в осуществлении деятельности по опеке и попечительству; создавать условия для осуществления деятельности, связанной с реализацией прав местных национально-культурных автономий на территориях поселений; участвовать в организации и осуществлении мероприятий по мобилизационной подготовке муниципальных предприятий и учреждений, находящихся на территориях поселений; создавать муниципальную пожарную охрану; осуществлять мероприятия по отлову и содержанию безнадзорных животных, обитающих на территориях поселений, и др. Такая экспансия в отношении местного самоуправления неизменно будет приводить к корректировке отдельных функций государства, направленной на либерализацию отношений между обществом и государством, сосредоточение внимания последнего на других, не менее важных государственных задачах.

Между тем вопросы финансирования полномочий органов местного самоуправления остаются пока наиболее сложной задачей, и дело здесь не только в нехватке средств. Организационной составляющей этой задачи является необходимость четкого разграничения функций в процессе управления финансами между участвующими в нем органами. Основной задачей финансовых органов местного самоуправления является финансовое планирование. Бюджетные органы должны организовывать бюджетный процесс, а контрольные органы - контролировать расходование средств. Смешение этих функций недопустимо, поскольку интересы данных органов различны. Так, если возложить функцию финансирования на бюджетные органы (что происходит довольно часто), процесс финансового планирования будет подчинен не интересам развития муниципального образования, а интересам исполнителя. Также нельзя совмещать функции контроля и функции исполнения .

Отсутствие у муниципальных образований собственной прочной финансовой базы ставит их в зависимость, с одной стороны, от государственного бюджета, с другой стороны, от инвестиций частного капитала. И та и другая зависимости не должны быть чрезмерными, в противном случае под давлением этой зависимости начинает меняться и спектр интересов, которые преследуют органы местного самоуправления при реализации своих полномочий. Например, в результате того, что центральное правительство в Великобритании покрывало своими субсидиями 67% местных расходов, местные власти не ощущали себя полностью ответственными за коммунальные службы. Комиссия сочла, что субсидии не должны превышать 50% расходов, а дополнительные средства следует изыскивать с помощью местного подушного налога . Следует отметить, что кроме прямого воздействия на размер источника бюджетного финансирования муниципальных образований в ряде западных стран существуют и иные способы влияния центрального правительства на местную власть, которые выражаются, например, в вовлечении местных органов власти в решение государственных задач, в усилении давления на местные власти для снижения их расходов через рост ответственности местных властей, передаче отдельных полномочий вышестоящим звеньям власти и т. п.

В Российской Федерации серьезный удар по финансовой основе местного самоуправления в свое время был нанесен Налоговым кодексом РФ, согласно которому у муниципалитетов был изъят 1,5%-ный налог от выручки от реализации товаров (работ, услуг), который, по официальным данным, составлял до 70% всей суммы поступлений по местным налогам . Так как только реальные полномочия могут быть основой для реальной ответственности и заинтересованности в результатах своей деятельности, в перспективе необходим полный отказ от разделения налогов и налоговых поступлений на «собственные», «закрепленные» и «регулирующие». Все налоги и поступления по ним должны быть только собственными.

В настоящее время согласно Налоговому кодексу РФ местные налоги устанавливаются данным Кодексом и нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований (п. 4 ст. 12). К числу местных налогов относятся земельный налог, налог на имущество физических лиц и торговый сбор (ст. 15). Самостоятельность муниципального образования проявляется не только в возможности установления представительным органом муниципального образования, например, земельного налога, но и в определении налоговой ставки, порядка и сроков уплаты налога, налоговых льгот, оснований и порядка их применения, включая установление размера не облагаемой налогом суммы для отдельных категорий налогоплательщиков (п. 2 ст. 387 НК РФ).

Бюджетный кодекс РФ придерживается прежнего порядка деления всех доходов местных бюджетов и наряду с самостоятельными источниками с целью выравнивания уровня бюджетной обеспеченности поселений предусматривает создание в каждом субъекте РФ регионального и районных фондов финансовой поддержки поселений. Вопрос об оптимизации бюджетных отношений муниципальных образований тесно связан с их экономической самостоятельностью. Согласно ст. 136 БК РФ дифференцирована степень самостоятельности муниципальных образований в принятии органами местного самоуправления решений по вопросам своего ведения в обратно пропорциональной зависимости от доли дотаций из других бюджетов бюджетной системы РФ. Так, при превышении доли этих дотаций в установленный период в размере более 5% от собственных доходов местных бюджетов ограничения распространяются на право установления размера оплаты труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, содержание органов местного самоуправления. При превышении дотаций более чем на 20% от собственных доходов ограничения уже касаются права устанавливать и исполнять расходные обязательства, которые не связаны с решением вопросов, прямо отнесенных Конституцией РФ, федеральными законами, законами субъектов РФ к полномочиям органов местного самоуправления. Если же превышение дотаций составляет более 50% объема собственных доходов местного бюджета, то к такому муниципалитету применяется ряд ограничительных мер финансового государственного контроля, связанных с подготовкой и исполнением местного бюджета. Согласно же данным, которые привел Э. Маркварт, из общего количества муниципальных образований в 2014 г. только в 10% из них доля межбюджетных трансфертов (без субвенций) и доходов, переданных по дополнительным нормативам отчислений от налогов, в собственных доходах местных бюджетов составляла меньше 10%, в 78,5% местных бюджетов - более 30%, в том числе в 37,4% - свыше 70%".

Особый интерес вызывают межбюджетные отношения, складывающиеся между различными уровнями муниципальных образований. На первый взгляд может показаться, что распределение дотаций из районного фонда финансовой поддержки поселений, которое утверждается решением представительного органа муниципального района, ставит в зависимость и подчинение поселения от муниципального района, в границах территории которого оно расположено. Однако это не так, что подтверждается разъяснениями, данными в постановлении Конституционного Суда РФ от 11 ноября 2003 г. № 16-П. Согласно этим разъяснениям не противоречит Конститу- ции РФ наделение органов местного самоуправления муниципальных образований государственными полномочиями Челябинской области по распределению между местными бюджетами муниципальных образований, регулирующих налоги и сборы, средств финансовой помощи, переданных из областного бюджета в порядке межбюджетного регулирования на основе единых принципов и условий, определяемых в законе Челябинской области об областном бюджете на очередной финансовый год с целью выравнивания уровня минимальной бюджетной обеспеченности, поскольку такому распределению подлежат средства собственных бюджетных доходов субъекта РФ. Полномочия органов местного самоуправления муниципальных образований - районов ограничены применением единых принципов и методик установления нормативов отчислений от регулирующих доходов и распределения средств финансовой помощи, а реализация этих полномочий не должна нарушать финансовую самостоятельность муниципальных образований, находящихся в границах территорий других муниципальных образований. В то же время противоречащими Конституции РФ признаны положения о наделении органов местного самоуправления районов государственными полномочиями по распределению и закреплению расходов бюджетов в силу неопределенности нормативного содержания и возможности нарушения финансовой самостоятельности муниципальных образований, находящихся в границах территории других муниципальных образований.

Только после наведения законодательными мерами порядка в финансовых, бюджетных и иных материальных отношениях (в частности, в вопросе разграничения прав на землю и т. п.) можно будет говорить о реальной имущественной ответственности муниципальных образований как хозяйствующих субъектов, а вместе с этим оценивать эффективность реализации полномочий их органов. Тогда может быть востребован опыт отнесения муниципалитетов к финансово неблагополучным, который, например, имеется в штате Пенсильвания (США). В качестве критериев такого состояния муниципалитетов называются следующие: 1) имеется дефицит в бюджете в течение трех лет с дефицитом 1% и более в каждом последующем финансовом году; 2) расходы муниципалитета превышают доходы в течение трех лет и более; 3) муниципалитет не выполнял обязательств по оплате основного долга или процентов по каким-либо обязательствам; 4) муниципалитет задержал платежную ведомость на 30 дней; 5) муниципалитет не смог договориться с кредиторами по урегулированию исков, превышающих на 30% фонд или бюджет; 6) муниципалитет не может осуществлять обязательные минимальные бюджетные выплаты (в частности, в муниципальный пенсионный фонд). Инициаторами процедуры банкротства могут выступать: 1) орган управления муниципалитетом (путем принятия резолюции большинством голосов); 2) кредитор муниципального долга в 10 тыс. долларов и более; 3) 10% членов электората муниципалитета, которые голосовали на последних муниципальных выборах; 4) 10% муниципальных служащих, которым не выплачивается заработная плата в течение свыше 30 дней; 5) опекун или агент по платежам муниципального пенсионного фонда, если не вносятся обязательные платежи. Петиция подается в Департамент общественных дел, который может сам сделать заключение о том, что муниципалитет подпадает под критерии финансового упадка .

Если же говорить о позиции федерального законодателя на предмет тех мер, которые следует применить к финансово неблагополучным муниципальным образованиям, то согласно п. 2 ч. 1 и ч. 4 ст. 75 Закона 2003 г. при наличии у муниципальных образований просроченной задолженности, превышающей определенный процент от их собственных доходов и бюджетных ассигнований в отчетном финансовом году, по ходатайству высшего должностного лица (главы администрации) субъекта РФ и (или) представительного органа (главы) муниципального образования решением арбитражного суда субъекта РФ в целях восстановления платежеспособности муниципального образования может вводиться временная финансовая администрация на срок до одного года.

Неотъемлемый признак каждого муниципального образования - это наличие муниципальной собственности, которая является немаловажным фактором в оптимизации функционирования местного самоуправления. В приложении № 3 к постановлению Верховного Совета РСФСР от 27 декабря 1991 г. № 3020-1 «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность» был дан перечень объектов, относящихся к муниципальной собственности. На основе указанного постановления уже в процессе приватизации государственной и муниципальной собственности на местах (в районах, городах, поселках) и происходил «передел» собственности, коснувшийся отдельных имущественных объектов, в пользу муниципальных органов власти.

Следует отметить, что в отдельных случаях вопрос о принадлежности того или иного объекта собственности мог быть решен не только по чисто формальным признакам, но и исходя из конструктивных и иных особенностей самого объекта. Так, согласно Закону Московской области от 25 июля 1996 г. «Об общих принципах формирования, управления и распоряжения муниципальной собственностью в Московской области» в передаче объектов, перечень которых приведен в приложении № 3 к постановлению Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. № 3020-1, в муниципальную собственность могло быть отказано, если в составе населения, обслуживаемого объектом, включенным в перечень, члены местного сообщества иного муниципального образования составляют менее 50% или в пределах иного муниципального образования предприятием (учреждением) реализуется менее 50% от общего объема реализуемой продукции (выполняемых работ, услуг), отсутствует возможность организационного и (или) территориального обособления подразделений или филиалов, включенных в перечень (п. 3 ст. 16 Закона). В то же время такие учреждения могли быть переданы в долевую собственность нескольких муниципальных образований по их предварительному согласованию (п. 4 ст. 16 Закона) .

Перечень объектов муниципальной собственности, определенный в приложении № 3 к постановлению Верховного Совета РСФСР от 27 декабря 1991 г. № 3020-1, был лишь первоначальным «уставным капиталом» муниципальных образований. Кроме того, что указанный перечень объектов не являлся исчерпывающим, в распоряжении Президента РФ от 18 марта 1992 г. № 114-рп органам власти субъектов РФ разрешалось передавать в муниципальную собственность иные объекты государственной собственности.

В ходе приватизации государственных предприятий был конкретизирован порядок передачи в муниципальную собственность находящихся на балансе этих предприятий объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения в соответствии с Указом Президента РФ от 10 января 1993 г. № 8 и постановлением Правительства РФ от 7 марта 1995 г. № 235. Данный порядок при отсутствии у органов местного самоуправления необходимой производственно-эксплу-тационной базы жилищно-коммунального хозяйства предусматривал возможность заключения с соответствующими приватизируемыми государственными предприятиями договора на ее проектирование, строительство и финансирование. Учитывая то, что в конце 1980-х и в начале 1990-х гг., когда у многих государственных предприятий возникли экономические трудности, объекты социально-культурного и коммунально-бытового назначения практически не финансировались и приходили в упадок, их передача органам местного самоуправления не прибавляла, а уменьшала имущественные активы местного самоуправления, так как требовала дополнительных непредвиденных затрат на ремонт и обслуживание таких объектов, которые значительно превышали реальные доходы, получаемые за счет использования этих объектов. Необходимо отметить, что случаи передачи на баланс местного самоуправления убыточного имущества наблюдаются и в иных законодательных актах. Так, в соответствии со ст. 148 Федерального закона от 26 октября 2002 г. № 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)» имущество должника, которое не было продано в ходе конкурсного производства и от принятия которого отказались кредиторы, как правило, передается органам местного самоуправления по месту нахождения имущества должника, которые и несут все расходы по содержанию этого имущества. Кроме того, согласно общему правилу, установленному в ст. 225 ГК РФ (часть первая), все бесхозяйные недвижимые вещи по заявлению органов местного самоуправления подлежат учету (регистрации) и последующему обращению в судебном порядке в муниципальную собственность того муниципального образования, на территории которого они обнаружены.

В Законе 2003 г. перечень объектов собственности привязан к перечню вопросов, находящихся в ведении соответствующих муниципальных образований. Строго целевой характер объектов муниципальной собственности, предназначенных для решения вопросов местного значения, обеспечения деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений, а также объектов государственной собственности, переданных органам местного самоуправления для реализации отдельных государственных полномочий, подтверждается требованиями данного Закона о необходимости перепрофилирования либо отчуждения в соответствии с федеральным законом того находящегося в собственности у муниципального образования имущества, которое не отвечает указанным целям (ч. 5 ст. 50). Что касается механизма перераспределения непрофильного имущества между государственными и муниципальными органами власти, то для этого согласно изменениям, внесенным в Федеральный закон от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ Федеральным законом от 31 декабря 2005 г. № 199-ФЗ, была установлена специальная административная процедура. В ней предусмотрены некоторые отступления от действующего гражданского законодательства (специальная форма передачи имущества, момент возникновения на него права нового собственника, особый порядок регистрации недвижимого имущества и др.), что вполне оправданно с учетом единовременности и срочности проведения этих мероприятий (до 1 января 2009 г.).

Особую проблему представляет правовое регулирование муниципального управления и распоряжения находящимися в пределах территорий муниципальных образований землями, собственность на которые не разграничена. Несмотря на то что с момента принятия Федерального закона «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации», которым был инициирован процесс разграничения прав собственности на землю, прошло довольно продолжительное время, федеральной, региональной или муниципальной собственностью стали не более половины неприватизированных земель 1 . При этом вопрос о порядке распоряжения неразграниченными землями (а это 700 млн га, что составляет почти 44% земельного фонда России) в 2014 г. был пересмотрен в пользу наделения с 1 марта 2015 г. правами распоряжения в пределах своих территорий неразграниченными землями не только муниципальных районов и городских округов, но и поселений . При этом согласно ст. 62 БК РФ доходы от распоряжения этими землями сельских поселений по-прежнему в полном объеме поступают в бюджет муниципальных районов (если земельные участки расположены в границах городских поселений, в бюджеты муниципальных районов поступает 50% полученных доходов). Из-за дефицита квалифицированных кадров на поселенческом уровне фактически будут продолжать распоряжаться земельными участками муниципальные власти районного уровня, но уже на договорной основе.

Вместе с тем вопрос о праве на муниципальную собственность не может быть сведен только к определению соответствующих полномочий органов муниципальной власти. Дело в том, что владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью согласно ч. 1 ст. 130 Конституции РФ - это прежде всего право самого населения. Но, учитывая высокую степень декларативности данного положения в сфере его практического применения, в уставах муниципальных образований либо это право населения вообще не закрепляется, либо указывается на передачу прав пользования и распоряжения муниципальной собственностью от населения к органам и должностным лицам местного самоуправления. Думается, что подобные нормы не могут трактоваться как абсолютный переход права собственности от населения к другому владельцу, так как, с одной стороны, власть муниципальных органов и их должностных лиц производна от власти местного населения, а следовательно, такая передача права собственности с точки зрения гражданского права не приводит к изменению муниципальной формы собственности, с другой стороны, появление норм о передаче права собственности не лишает население возможности в любое время реализовать это право от своего имени на местном референдуме. Так, согласно действующему законодательству на местный референдум (в границах муниципальных образований) могут выноситься такие вопросы, как строительство социально-культурных и промышленных объектов, отчуждение муниципальной собственности и др.

Имущественный характер отношений по использованию, владению и распоряжению объектами муниципальной собственности предполагает их регулирование гражданским законодательством. Вопрос о целесообразности создания муниципальных унитарных предприятий или об участии муниципалитетов в немуниципальных и негосударственных предприятиях должен решаться с учетом двойственности целей таких предприятий: это, во-первых, получение прибыли, во-вторых, осуществление социально значимых целей. Так, в соответствии с ч. 4 ст. 8 Федерального закона от 14 ноября 2002 г. № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» одним из требований при создании муниципального унитарного предприятия является необходимость осуществления деятельности в целях решения социальных задач (в том числе реализации определенных товаров и услуг по минимальным ценам). Как обоснованно отмечают отдельные авторы, «в предприятиях с участием муниципалитета все время присутствуют два начала: предпринимательское, представленное частным интересом, и муниципальное, представляющее публичный интерес, носителем которого являются органы местного самоуправления. Задача муниципалитета в подобных предприятиях заключается в поиске такой оптимальной системы взаимодействия, при которой, с одной стороны, ограничивается групповой эгоизм частных совладельцев предприятия, а с другой стороны, не допускается преобладание общественных интересов, которые могли бы подорвать коммерческие стимулы частных предпринимателей» . К созданию же отдельных муниципальных унитарных предприятий необходимо подходить с учетом наличия в определенных сферах деятельности естественных монополий (энерго-, водо-, теплоснабжение и т. п.).

Особое социальное назначение муниципальных предприятий должно учитываться государственными антимонопольными службами при проведении ими мероприятий по развитию конкуренции на социально ориентированных рынках производства работ и предоставления услуг. В целях обеспечения равенства хозяйствующих субъектов в сферах, тесно связанных с решением вопросов местного значения (транспортное обслуживание, банно-прачечные услуги, школьное питание, похоронные услуги, благоустройство мест общего пользования, вывоз бытовых отходов и т. п.), антимонопольные органы порой рассматривают субсидирование муниципальных предприятий на неконкурентных рынках как нарушение антимонопольного законодательства. В связи с этим антимонопольному органу России необходимо разработать методические рекомендации, содержащие критерии рентабельности и иные характеристики, по которым можно отнести те или иные сферы муниципального хозяйства к конкурентным или неконкурентным. Целесообразно также дополнить ст. 78 БК РФ в части конкретизации порядка и возможности субсидирования муниципальных унитарных предприятий, функционирующих на неконкурентных рынках.

С целью повышения эффективности управления муниципальной собственностью важно правильно построить взаимоотношения муниципальных органов власти с государственными и негосударственными (частными) организациями и предприятиями. Первым и наиболее значимым условием такого взаимодействия по вопросам управления муниципальной собственностью является его строго правовая, законная основа. Очевидно, что характер взаимоотношений муниципальных образований с государственными органами в данной сфере будет существенно отличаться от взаимоотношений с частными предприятиями и организациями. В первом случае принципом взаимодействия выступает принцип «разрешено все то, что разрешено». Иначе говоря, каждое действие муниципального или государственного органа в этих вопросах должно быть четко регламентировано в соответствующих нормативных правовых актах. При взаимодействии же муниципальных органов с частными предприятиями и организациями помимо того, что государственными нормативными правовыми актами предоставлено гораздо больше свободы в указанных отношениях, последние могут быть еще более разнообразными за счет муниципального нормотворчества с установлением негативного способа закрепления прав («разрешено все то, что не запрещено»), когда субъектам права предоставляется возможность любого поведения, лишь бы оно не противоречило действующему законодательству и не нарушало прав и законных интересов третьих лиц.

Характеризуя сферу взаимоотношений муниципальных и государственных органов по вопросам управления муниципальной собственностью, можно разделить эти отношения, например, по отраслевому признаку (административные, финансово-бюджетные, гражданско-правовые), по степени обязательности для исполнения (рекомендательные, директивные). Говоря об установленных государством ограничениях хозяйственной деятельности муниципальных органов, следует признать, что часть из них продиктована желанием предотвратить возможные злоупотребления в этой области.

Так, в соответствии с ч. 1 ст. 115 2 БК РФ предоставление муниципальным образованием (принципалом) обеспечения исполнения обязательств принципала по удовлетворению регрессного требования к принципалу в связи с исполнением в полном объеме или в какой-либо части гарантии допускается только в случаях отсутствия у принципала, его поручителей (гарантов) просроченной задолженности по денежным обязательствам перед соответственно Российской Федерацией, субъектом РФ, муниципальным образованием, по обязательным платежам в бюджетную систему РФ, а также неурегулированных обязательств по государственным или муниципальным гарантиям, ранее предоставленным соответственно Российской Федерации, субъекту. На практике же органам местного самоуправления необходимо избегать сделок, где муниципальный орган выступает гарантом в обеспечении обязательств частного лица, вложений в уставные капиталы вновь создаваемых с участием муниципальных образований частных предприятий тех видов муниципального имущества, которые связаны с жизнеобеспечением повседневных потребностей населения.

В имущественных отношениях государственных и муниципальных органов встречаются и такие отношения, которые в скрытой форме могут способствовать постепенному «закабалению» местного самоуправления. Один из таких способов обращения в зависимость - это расширение муниципалитетам сферы делегированных государственных полномочий. Так, в г. Оренбурге обсуждался вопрос о передаче прав на учет подлежащих государственной регистрации объектов недвижимости на территории г. Оренбурга муниципальным органам г. Оренбурга с созданием последними собственных, аналогичных органам управления юстиции структур. Другой, еще более законспирированный способ заключается в предоставлении органам местного самоуправления субвенций на финансирование определенных проектов, не связанных с основной деятельностью органов местного самоуправления. Казалось бы, ничего, кроме усиления материальной основы местного самоуправления, это принести не может. Однако если эти меры далеки от непосредственных целей и задач местного самоуправления, то происходят постепенное стирание граней между местным самоуправлением и государственными структурами власти, перемещение вопросов жизнеобеспечения местного населения на второй план и, как следствие, полная ассимиляция местного самоуправления в системе государственных органов. Открытым вмешательством в экономическую сферу деятельности органов местного самоуправления с явным нарушением их прав являлось принятие, например, Федеральной целевой программы стабилизации и развития агропромышленного производства в Российской Федерации на 1996-2000 годы, Федеральной целевой программы «Развитие и сохранение культуры и искусства Российской Федерации (1997- 1999 годы)» и др., в осуществление которых включались органы местного самоуправления с использованием их бюджетных средств и иной муниципальной собственности.

Во взаимоотношениях государственных и муниципальных органов власти по вопросам управления собственностью, бремени несения ответственности по ее владению на практике нередко возникают различные коллизии, связанные, с одной стороны, с территорией нахождения недвижимого имущественного объекта, а с другой - с его принадлежностью тому или иному собственнику. Так, в силу п. 24 ч. 1 ст. 16 Закона 2003 г. участие в организации деятельности по сбору (в том числе раздельному сбору), транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, захоронению твердых коммунальных отходов относится к вопросам местного значения городского округа. В силу этого положения Североуральский городской суд Свердловской области решением от 18 декабря 2013 г. удовлетворил исковые требования прокурора г. Североуральска о возложении на администрацию муниципального образования «Североуральский городской округ» обязанности по ликвидации несанкционированной свалки твердых бытовых и строительных отходов, расположенной на территории Петропавловского участкового лесничества государственного казенного учреждения «Карпинское лесничество» (решение было оставлено без изменений апелляционной инстанцией суда). Рассмотрев в рамках своей компетенции данное дело, Конституционный Суд РФ не согласился с позицией судов общей юрисдикции, признав, что в системе действующего правового регулирования принятие мер, направленных на ликвидацию загрязнения бытовыми и промышленными отходами лесных участков, расположенных на территории городского округа, но не находящихся в его собственности, органами местного самоуправления данного городского округа не предусмотрено и относится к компетенции уполномоченных исполнительных органов государственной власти. Термин «организация» применительно к соответствующему вопросу местного значения должен раскрываться с учетом специального отраслевого законодательного регулирования, он не может автоматически трактоваться как предполагающий всю полноту ответственности муниципального образования в соответствующей сфере деятельности. При этом Конституционный Суд РФ усмотрел в этом деле нарушение не только конституционного принципа самостоятельности бюджетов (ст. 31 БК РФ), но и конституционного принципа самостоятельности местного самоуправления, в том числе в отношении управления муниципальной собственностью, формирования и исполнения местного бюджета, а также конституционного права граждан на осуществление местного самоуправления (ч. 1 ст. 130, ч. 1 ст. 132 и ст. 133 Конституции РФ) .

Вопросы взаимоотношений органов местного самоуправления с предприятиями, не находящимися в муниципальной собственности, в том числе в сфере управления муниципальной собственностью, строятся на основе договоров. Вместе с тем всякое муниципальное образование заинтересовано в комплексном социально-экономическом развитии своей территории, и поэтому действующим законодательством муниципальные органы власти наделены правом координировать деятельность соответствующих хозяйствующих субъектов по вопросам землепользования, градостроительства, охраны окружающей среды и т. п. Мнение органов местного самоуправления учитывается при изменении назначения объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения приватизируемых государственных предприятий (п. 1 ст. 30 Федерального закона от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества») и при решении вопросов о несостоятельности (банкротстве) градообразующих организаций (ст. 170 Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве)»).

Предполагается, что одной из основных форм взаимодействия в области гражданско-правовых отношений между органами местного самоуправления и частными предприятиями призваны стать закупки товаров, работ, услуг для обеспечения муниципальных нужд (ст. 54 Закона 2003 г.). Согласно Федеральному закону от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» конкурентными способами определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) являются: 1) конкурс (открытый, закрытый с ограниченным числом участников, двухэтапный); 2) аукцион (электронный, закрытый); 3) запрос котировок; 4) запрос предложений. Неконкурентным способом является закупка у единственного поставщика. Согласно ст. 27 данного Закона преимущества при осуществлении закупок предоставляются: учреждениям и предприятиям уголовно-исполнительной системы; организациям инвалидов; субъектам малого предпринимательства; социально ориентированным некоммерческим организациям. В частности, ст. 30 Закона обязывает заказчиков осуществлять закупки у субъектов малого предпринимательства, социально ориентированных некоммерческих организаций в объеме не менее 15% совокупного годового объема закупок. Таким образом, помимо прямых хозяйственных вопросов решается целый ряд социально-экономических проблем населения муниципального образования (вопросы трудовой занятости, поддержки инвалидов, развития малого предпринимательства, стимулирования социально полезной активности институтов гражданского общества и др.).

Еще одним важнейшим направлением конструктивного взаимодействия муниципальной власти с частными хозяйствующими субъектами является мунициально-частное партнерство. Принятие Федерального закона от 13 июля 2015 г. № 224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» имеет свою предысторию. В регионах и муниципальных образованиях работа по созданию соответствующей нормативно-правовой базы началась задолго до принятия этого Закона. Но, несмотря на заинтересованность в государственно-частном партнерстве со стороны государства, эта форма взаимодействия бизнеса и власти с большим трудом реализуется на практике. Так, Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях» действует довольно продолжительное время, однако согласно проведенному Минэкономразвития России в апреле 2013 г. мониторингу в Российской Федерации существовало всего 79 концессионных проектов, в которых участвовали около 1500 имущественных объектов . На муниципальном уровне наряду с известными и широко распространенными формами управления муниципальным имуществом (прямое управление, подрядная система, арендная система) в последние годы наблюдается активное внедрение в хозяйственную практику муниципалитетов заключения с частным бизнесом концессионных соглашений, особенно на обслуживание сетей тепло-и водоснабжения. Преимущество концессии по сравнению, в частности, с арендой состоит в том, что в качестве основной цели договора аренды Закон не выделяет эффективное использование имущества, находящегося в муниципальной собственности, и повышение качества работ и услуг, предоставляемых потребителям, в то время как эта цель более четко вырисовывается при создании и реконструкции объектов за счет средств частного инвестора, что логически вытекает из отношений концессии. Положительными моментами концессии являются: внедрение новых технологий; механизация и автоматизация производства; снижение доли муниципальных финансовых средств в осуществлении различных проектов; создание дополнительных рабочих мест за счет строительства и реконструкции объектов коммунального назначения и др. Однако, как показывает практика, частная монополия порой не стремится вкладывать средства в развитие и техническое совершенствование объекта концессии, а по окончании договора муниципальному образованию возвращаются изношенное оборудование и недвижимость. Представляется, что каждое муниципальное образование должно индивидуально подходить к данному методу управления муниципальной собственностью, исходя из соображений продуктивности и с учетом возможных рисков. Главным требованием к использованию муниципального имущества является максимально сбалансированное сочетание принципов экономической эффективности и социальной ответственности органов местного самоуправления за обеспечение жизнедеятельности муниципальных образований и социально-экономических интересов населения.

Наиболее важный аспект взаимоотношений муниципальных органов с частными и иными немуниципальными предприятиями, находящимися на их территории, связан с получением доходов от их деятельности в местный бюджет. Ясно, что для расширения налогооблагаемой базы необходимо увеличить число получающих доход хозяйствующих субъектов. В настоящее время ситуация такова, что большинство крупных государственных и приватизированных предприятий простаивает из-за отсутствия потребностей в их продукции, при этом они постоянно сокращают рабочие места и увеличивают свои долги в местные и государственные бюджеты. В связи с этим более пристального внимания и доброжелательного отношения компетентных органов местного самоуправления заслуживает сфера малого предпринимательства, для которого наряду с уже привычными формами поддержки в виде налоговых льгот, дотирования, кредитования и поручительства со стороны органов местного самоуправления создаются и новые формы, такие как бизнес-инкубаторы, промышленные парки и т. п.

В силу ст. 11 Федерального закона от 24 июля 2007 г. № 209-ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации» на органы местного самоуправления возложены полномочия по формированию инфраструктуры поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства, содействию деятельности соответствующих некоммерческих организаций, иные организационные и аналитические полномочия.

В отличие от деятельности государственных органов, в которой наблюдается жесткая зависимость между качеством и эффективностью осуществления государственной функции и ее материальным сопровождением, в местном самоуправлении такая зависимость гораздо слабее. Причиной является общественный элемент местного самоуправления, который вносит в механизм самоуправления новые, нематериальные стимулы, выражающиеся в общих, коллективных интересах (навести порядок и благоустроить прилегающую к жилому дому территорию, обезопасить жильцов дома от квартирных краж и т. п.). Вопрос в том, как заставить механизм общественных сил работать.

Изначально должен существовать личный интерес члена муниципального сообщества в решении той или иной общественной проблемы. Существо и масштабы проблемы должны быть таковы, чтобы ее решение могло быть осуществлено именно силами общественности и не относилось к исключительным полномочиям государственных и муниципальных органов власти. Цели и задачи, поставленные для решения проблемы, будут способствовать определенному структурированию и интеграции общественных сил. При этом адекватно будут формироваться и властные полномочия структур общественного самоуправления. Необходимо отметить, что властные полномочия здесь нужны не только для того, чтобы координировать усилия всех заинтересованных лиц для достижения общей цели, но и для того, чтобы унифицировать волю этих лиц, в отдельных случаях силой большинства общественного мнения принуждать тех членов сообщества, которые противостоят общим действиям либо не выполняют возложенные на них обязанности. В Законе 2003 г. законодатель обозначил некоторые конкретные направления солидаризации общественных сил населения для решения вопросов местного значения. Это привлечение граждан к выполнению на добровольной основе социально значимых для поселения и городского округа работ (п. 2 ст. 17), самообложение граждан (ст. 56).

Конечно, простым декларированием или насаждением со стороны государства территориальных и других органов форм общественного самоуправления проблему формирования и укрепления данного института не решить. В советское время уже существовала система уличных, квартальных, домовых комитетов и иных подобных образований, но функционировала она по определенным правилам, которые определялись не населением, а политикой КПСС. Чтобы органы общественного самоуправления были созданы и с полной отдачей начали функционировать в новых условиях, нужны новые идеологические условия и установки. Но сами по себе внезапно эти основы и установки не появятся. Психология и идеология людей должны «дозреть» до определенного уровня понимания человеком себя как частички местного сообщества. В отдельных случаях этому объективно способствуют определенные условия совместного проживания граждан. Так, по мнению некоторых авторов, одной из наиболее эффективных форм организации местного самоуправления граждан являются товарищества собственников жилья (кондоминиумы), которые органично сочетают в себе такие положительные свойства, как: 1) массовость (жильцы многоквартирных домов - самая многочисленная часть населения городов); 2) наличие структурно-материальной основы для объединения, т. е. наличие общего дома; 3) совместное проживание, определяющее круг насущных проблем; 4) особенности эксплуатации дома, создающие благоприятную почву для проявления активности и инициативы жителей . Недавно утвердившееся в сознании российских граждан право частной собственности воспитывает такие важные для хозяина чувства, как ответственность, порядок и др. Начиная с объектов частной собственности, со временем эти чувства проецируются на окружающую среду, в которой живет человек, поскольку он как собственник ощущает внутренний дискомфорт между средой, на которую распространяется его право частной собственности, и окружающей средой его обитания (улица, дворовые площадки и проч.). Отсюда желание такого человека постараться привести эти среды к «общему знаменателю».

Все это, конечно, не значит, что государство должно спокойно наблюдать за процессом становления культурных и нравственных традиций населения. Можно уже сейчас попытаться предпринять определенные меры к расширению возможности участия ТОС в решении соответствующих задач муниципальных образований. Это проблемы детской безнадзорности, социального обслуживания одиноких престарелых граждан и инвалидов, благоустройства и санитарного состояния территорий жилых домов и др. Разработкой способов привлечения граждан к участию в решении вопросов местного значения на общественных началах уже сейчас заняты отдельные специалисты, которые формируют таким образом самостоятельное направление практики деятельности местного самоуправления - территориальный менеджмент 1 . Постепенное расширение общественного элемента в осуществлении функций местного самоуправления позволяет существенно расширить возможности местного самоуправления как в пространственном, так и в предметном, содержательном значении, не прибегая при этом к дополнительным со стороны государства финансовым и имущественным вложениям.

См. Федеральный закон от 25 октября 2001 г. № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации».

Развитие предпринимательства в системе местного самоуправления / под общ. ред. Э. Маркварта. М., 2000. С. 280.

См. постановление Конституционного Суда РФ от 13 октября 2015 г. № 26-П.

См.: иЯЬ: http://www.rg.ru/2014/03/04/stroika.html.

См.: Нехвядович Э. А. Государственный механизм и местное самоуправление: проблемы соотношения и взаимодействия: дис.... канд. юрид. наук. СПб., 2000. С. 79.